一、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供需矛盾現(xiàn)狀分析

國(guó)際上通用的標(biāo)準(zhǔn)是將60歲及以上人口大于等于10％作為進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，如今我國(guó)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此標(biāo)準(zhǔn)，而且我國(guó)老齡化發(fā)展的速度非�？欤�人口老齡化日趨嚴(yán)重。與日益增大的需求相比，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合供給明顯不足，現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求矛盾較為嚴(yán)重。

從需求角度來(lái)看，第一，我國(guó)的老齡人口絕對(duì)數(shù)量逐年增加。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，根據(jù)國(guó)務(wù)院《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》，2020 年我國(guó) 60 周歲以上老年人口將達(dá)到 2.43 億，2025 年將突破 3 億。第二，隨著我國(guó)居民平均壽命的增長(zhǎng)，高齡老人比例增加，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定、全民生活水平提高、居民受教育程度日益增長(zhǎng)等因素都將促進(jìn)居民入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿率增加�？梢哉f(shuō)，兩方面因素的疊加，使得我國(guó)未來(lái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求率愈發(fā)增長(zhǎng)。事實(shí)上，我國(guó)老齡化速度每年將以 3.2%的速度增加。預(yù)計(jì)到 21 世紀(jì)中葉，我國(guó) 60 歲以上人口將會(huì)達(dá)到 4.8 億的峰值。也就是說(shuō)，老齡人口數(shù)是 2010 年的 2.68 倍，即便不考慮入住意愿率的變化，未來(lái) 30 年我國(guó)老年人需要的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的床位也將超過(guò) 2500 萬(wàn)張。

從供給角度來(lái)看，根據(jù)第三屆中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展高層論壇的報(bào)道，目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù) 730 萬(wàn)張。床位數(shù)較以往已經(jīng)有了較大增加，但和需求量相比仍存在較大差距，供求矛盾較為嚴(yán)重。

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP 管理模式，可以在適當(dāng)滿足社會(huì)資本的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，更有效率的為社會(huì)提供公務(wù)產(chǎn)品，使資源配置更為合理。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)引入PPP模式的主要意義有：

（一）吸引私人資本投資，彌補(bǔ)政府財(cái)力不足的問(wèn)題。PPP 模式中最重要功能之一就是融資，其本質(zhì)在于，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中引入社會(huì)資本，以解決政府財(cái)力不足的問(wèn)題。在PPP融資模式下，政府并不是把項(xiàng)目全部責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，而是與合作方共同承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

（二）提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。由于公共部門缺少提高組織內(nèi)部的運(yùn)作和項(xiàng)目流程效率的動(dòng)力，因此，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率較低。通過(guò)引入PPP模式，政府將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)職能轉(zhuǎn)給高效的社會(huì)資本，同時(shí)保留和完善監(jiān)管等公共部門的核心職能。

（三）通過(guò) PPP 模式，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)乃至養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，通過(guò) PPP 的導(dǎo)向，開(kāi)拓非政府渠道，以此為契機(jī)，重新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)者的職能，通過(guò)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，消除PPP的潛在矛盾，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場(chǎng)發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)，同時(shí)在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全不同的概念體系，這些因素造成了將 PPP 模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

（一）缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度大。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)通常都可以依據(jù)相關(guān)規(guī)范，制定一些硬性指標(biāo)來(lái)衡量，如水廠的日供水能力、供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，軌道交通的運(yùn)輸承載能力、發(fā)車間隔等，也便于監(jiān)管。而養(yǎng)老項(xiàng)目提供的主要是軟性服務(wù)，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級(jí)，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來(lái)衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，監(jiān)管起來(lái)難度較大，對(duì)實(shí)施 PPP 模式造成一定障礙。

（二）較難制定明確的規(guī)劃，設(shè)計(jì)收益機(jī)制難度大。

通常情況下，在城市規(guī)劃的編制過(guò)程中，就會(huì)根據(jù)該地區(qū)人口、區(qū)位等因素確定相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路、橋梁、水廠、電廠等，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的位置、規(guī)模、建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)等條件也是基本確定的，因此，政府通常會(huì)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目。而對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過(guò)程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃，而項(xiàng)目通常是也由社會(huì)投資人根據(jù)市場(chǎng)需求發(fā)起，政府主要采取后置審批與行業(yè)監(jiān)管的管理方式，難以像對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目那樣對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個(gè)完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目 PPP 方面比較謹(jǐn)慎。

（三）收費(fèi)機(jī)制較復(fù)雜，難以統(tǒng)一回報(bào)機(jī)制。

經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水廠、地鐵，通常會(huì)有一個(gè)相對(duì)確定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)方式；而養(yǎng)老項(xiàng)目則不然，在同一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類型和服務(wù)等級(jí)不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常較大，同時(shí)又可以采取不同的收費(fèi)方式，如月付制、年付制或者會(huì)員制。不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會(huì)影響投資回報(bào)率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響社會(huì)資本的投資意愿。因此，在養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期就需要考慮不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式所帶來(lái)的影響，這無(wú)形中就加大了政府在與社會(huì)資本合作時(shí)項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)的難度。

PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，必須充分考慮社會(huì)資本的投資回報(bào)，這是養(yǎng)老服務(wù) PPP 項(xiàng)目能夠持續(xù)實(shí)施的關(guān)鍵。養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目大多投資成本較大，投資回報(bào)率較低，回報(bào)周期較長(zhǎng)，難以吸引社會(huì)資本的廣泛參與。在實(shí)踐中，既不提倡政府在養(yǎng)老項(xiàng)目傳統(tǒng)供給中的大包大攬，也應(yīng)避免借由 PPP 合作轉(zhuǎn)嫁政府責(zé)任。在實(shí)際操作中，政府方在建立并完善相應(yīng)的動(dòng)態(tài)財(cái)政補(bǔ)貼的支持方式，對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)情況的績(jī)效評(píng)估，從補(bǔ)供給方向補(bǔ)需求方、補(bǔ)建設(shè)方向補(bǔ)運(yùn)營(yíng)方轉(zhuǎn)變，既保證社會(huì)資本參與的可持續(xù)性，也避免財(cái)政預(yù)算的過(guò)度支出。在養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目的具體實(shí)施上，政府方要重點(diǎn)在以下方面做好工作：

（一）合作模式。

養(yǎng)老項(xiàng)目可以由政府發(fā)起，也可以由市場(chǎng)發(fā)起，對(duì)后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補(bǔ)貼就可以了；而前者，需要政府的投入，如何針對(duì)這類項(xiàng)目設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的合作模式是需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。對(duì)有效緩解政府財(cái)政壓力的養(yǎng)老項(xiàng)目采取 BOT、BOO 等模式。在鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策文件中，明確提出的適用于養(yǎng)老項(xiàng)目的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)等幾種模式，主要是著力于運(yùn)營(yíng)階段，解決公辦養(yǎng)老項(xiàng)目供給能力不足、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平低下的問(wèn)題。

（二）項(xiàng)目用地。

PPP 項(xiàng)目用地問(wèn)題涉及到項(xiàng)目土地使用權(quán)的獲取方式、用途以及獲取成本等事項(xiàng)，尤其是對(duì)于收益水平不高的養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目，用地成本將直接決定項(xiàng)目的可行性。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地法規(guī)政策，項(xiàng)目用地獲取方式可以分為無(wú)償劃撥和有償取得兩種。對(duì)于非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老項(xiàng)目，可以通過(guò)劃撥的方式取得土地。但在 PPP 項(xiàng)目中，如果項(xiàng)目公司是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)會(huì)帶來(lái)諸多障礙，制約了社會(huì)資本的參與。而除此之外，項(xiàng)目用地只能通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌、租賃以及作價(jià)出資或入股等有償方式取得。每一種方式在具體的項(xiàng)目實(shí)踐中各有優(yōu)缺點(diǎn)，有很多操作層面的問(wèn)題需要解決，比如，土地招拍掛程序如何與 PPP 項(xiàng)目采購(gòu)程序銜接，租賃土地如何在金融機(jī)構(gòu)融資等。但無(wú)論哪一種方式，最為關(guān)鍵的是都涉及到用地的成本，這往往構(gòu)成養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目中主要的成本開(kāi)支，直接關(guān)系到養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，社會(huì)資本參與的積極性，以及針對(duì)中低收入老人的包容性。建議擴(kuò)大養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目中無(wú)償劃撥土地的適用范圍，微利項(xiàng)目公司也可以通過(guò)無(wú)償劃撥獲得養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目的用地，有效地遏制當(dāng)前項(xiàng)目實(shí)踐中諸多游走于現(xiàn)行法規(guī)政策程序邊緣獲得用地不盡規(guī)范的做法。

（三）融資支持。

養(yǎng)老服務(wù) PPP 項(xiàng)目需要適應(yīng)其項(xiàng)目特征和匹配全壽命周期現(xiàn)金流需求的多種金融工具支持。應(yīng)鼓勵(lì)銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新適合養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目的融資機(jī)制，破解養(yǎng)老 PPP 項(xiàng)目融資難的問(wèn)題，為社會(huì)資本投資參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供融資支持，積極探索與政府購(gòu)買基本健康養(yǎng)老服務(wù)配套的金融支持模式。同時(shí)，政策應(yīng)鼓勵(lì)探索運(yùn)用股權(quán)投資、夾層投資、股東借款等多種形式建立養(yǎng)老基金或者養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)階段參股、跟進(jìn)投資等方式，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)。

前文已述，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏軟性服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)此，中倫律所周蘭萍、史夢(mèng)清、張留雨撰文建議：除需要建立健全國(guó)家或地方的養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)外，具體養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的政府方應(yīng)當(dāng)首先有明確的采購(gòu)需求、清晰的項(xiàng)目產(chǎn)出和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，并且在注重硬件設(shè)施績(jī)效考核的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本及/或項(xiàng)目公司提供“軟性服務(wù)”的考核。同時(shí)，輔助以養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、懲罰機(jī)制作為引導(dǎo)，發(fā)揮PPP模式制度優(yōu)勢(shì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。

（五）履約保證。

相對(duì)于社會(huì)資本投資主體而言，政府擁有更大的權(quán)力、談判優(yōu)勢(shì)、解釋權(quán)力，個(gè)別地方政府可能以公益為由拒絕履行合同，如土地使用問(wèn)題；或者在事后強(qiáng)行更改合同，如要求養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（低于協(xié)議約定的價(jià)格）等。考慮到 PPP 合同具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，合同的執(zhí)行與糾紛解決是 PPP 項(xiàng)目實(shí)施最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)：一是完善更新協(xié)議的各類范本。目前的協(xié)議范本主要由建設(shè)部等國(guó)家部委，以及地方人民政府自行制定，這些協(xié)議范本存在著落后于實(shí)踐操作的問(wèn)題，但同時(shí)，這些范本對(duì)于各級(jí)政府又具有軟性的約束力，如果不及時(shí)更新，將影響協(xié)議各方權(quán)利義務(wù)的安排，造成不必要的法律爭(zhēng)議。二是倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制。地方政府處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方，社會(huì)資本的投資者很難與其抗衡。在當(dāng)前的法治環(huán)境下，為了保證糾紛解決的公平性，社會(huì)資本傾向于更多地采用調(diào)解、仲裁等手段解決糾紛，盡量避免采用訴訟途徑，因?yàn)樵谠V訟過(guò)程中法官可能受到外部因素干擾，出現(xiàn)影響判決結(jié)果的情況。地方政府不妨為了表現(xiàn)誠(chéng)意，消除社會(huì)資本的顧慮，同意采用非訴訟途徑解決糾紛。

PPP項(xiàng)目不是一場(chǎng)婚禮，它是一場(chǎng)婚姻，需要婚姻雙方共同用心經(jīng)營(yíng)和維護(hù)。 PPP 不僅僅是投融資模式，引入管理經(jīng)驗(yàn)和效率更重要；PPP 是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效途徑，在我國(guó)有廣泛的應(yīng)用前景，應(yīng)積極探索；PPP 的引入對(duì)政府能力提出了更高的要求，尤其是綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段的能力。PPP本意在于引入市場(chǎng)機(jī)制，公共產(chǎn)品供給中能否形成一個(gè)市場(chǎng)（多個(gè)供給主體），是PPP成功的關(guān)鍵。政府只有真正順應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的美好生活需要和不平衡不充分的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾，真正將 PPP 模式所帶來(lái)的利好順利接入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，既達(dá)到緩解公共財(cái)政壓力的目的，又能給社會(huì)資本開(kāi)拓出一個(gè)新的投資領(lǐng)域，才能最終達(dá)到合作共贏，服務(wù)公眾的目標(biāo)。

來(lái)源：清華PPP研究中心