在我國(guó),公司尤其是上市公司中,由于公司控制權(quán)爭(zhēng)奪而造成的公司股權(quán)變動(dòng)和營(yíng)運(yùn)調(diào)整屢見(jiàn)不鮮。遠(yuǎn)有國(guó)美、近有萬(wàn)科,探究公司控制權(quán)分配這一問(wèn)題有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。落實(shí)到設(shè)立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目而言,PPP項(xiàng)目公司是政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的重要載體,而社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目的權(quán)利與義務(wù)又往往通過(guò)PPP項(xiàng)目公司來(lái)享有與承擔(dān)。政府方除通過(guò)實(shí)施機(jī)構(gòu)與PPP項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目合同來(lái)促使PPP項(xiàng)目順利進(jìn)展之外,還會(huì)通過(guò)出資代表作為項(xiàng)目公司股東,通過(guò)對(duì)項(xiàng)目公司的微觀經(jīng)營(yíng)控制來(lái)促使項(xiàng)目公司履行對(duì)PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、移交等義務(wù)。
一、公司控制權(quán)的內(nèi)涵
公司控制或控制權(quán)涵蓋了極為豐富的制度內(nèi)容,體現(xiàn)了公司決策的形成過(guò)程和效力,是研究公司行為或公司組織領(lǐng)域的核心問(wèn)題。近百年來(lái),隨著歷史進(jìn)程的演化,經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家構(gòu)建出不同的理論體系,同時(shí)也使得對(duì)控制權(quán)作精確的定義成為十分困難的事情。伴隨著公司的力量不斷延伸到世界各個(gè)領(lǐng)域,經(jīng)過(guò)學(xué)者的不斷探討,一個(gè)基本共識(shí)得以形成:公司控制權(quán)就是公司治理的核心所在,而公司治理之實(shí)質(zhì)則是公司控制權(quán)的分配。
1. 公司控制權(quán)之定義
公司控制權(quán)是一種富含經(jīng)濟(jì)資源,是以公司獨(dú)立人格為載體的經(jīng)濟(jì)性權(quán)利,通過(guò)控制經(jīng)濟(jì)資源而實(shí)現(xiàn)權(quán)力效應(yīng)。從控制的內(nèi)容上看,公司控制是指所行使的控制力作用于什么事情或什么事務(wù),是指對(duì)一個(gè)公司的經(jīng)營(yíng)者或方針政策具有決定性的影響力,這種影響力可以決定一個(gè)公司的董事會(huì)的選任,決定公司的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者管理活動(dòng),甚至使該公司成為某種特定目的的工具。
2. 公司控制權(quán)的權(quán)力屬性
公司控制權(quán)是一種權(quán)力,利用這種權(quán)力可以選任公司的董事會(huì)成員和其他高級(jí)管理人員,決定公司經(jīng)營(yíng)方略、財(cái)務(wù)和其他經(jīng)營(yíng)事務(wù);政府管理部門出于公共政策需要也可以對(duì)公司行使某種控制權(quán)甚至可以決定公司的生死存亡。
3. 公司控制權(quán)存在的形態(tài)
伯利和米恩斯在《現(xiàn)代公司和私有財(cái)產(chǎn)》一書中將公司控制劃分為五種形態(tài),并將其與所有權(quán)的關(guān)聯(lián)作為闡釋的理論根基,它們分別是(1)通過(guò)近乎全部所有權(quán)實(shí)施的控制;(2)多數(shù)所有權(quán)控制;(3)不具備多數(shù)所有權(quán),但通過(guò)合法手段而實(shí)施的控制;(4)少數(shù)所有權(quán)控制;(5)經(jīng)營(yíng)者控制。
中國(guó)證監(jiān)會(huì)2006年發(fā)布的《上市公司收購(gòu)管理辦法》第八十四條規(guī)定:有下列情形之一的,為擁有上市公司控制權(quán):(一)投資者為上市公司持股50%以上的控股股東;(二)投資者可以實(shí)際支配上市公司股份表決權(quán)超過(guò)30%;(三)投資者通過(guò)實(shí)際支配上市公司股份表決權(quán)能夠決定公司董事會(huì)半數(shù)以上成員選任;(四)投資者依其可實(shí)際支配的上市公司股份表決權(quán)足以對(duì)公司股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響;(五)中國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)定的其他情形。雖然這項(xiàng)規(guī)定只是針對(duì)上市公司做出的概念界定,但是也有助于我們從法律規(guī)范角度認(rèn)識(shí)理解公司控制權(quán)之存在形態(tài)。
4. 公司控制權(quán)分類
(1)以所有權(quán)為基礎(chǔ)的控制
公司法人“所有權(quán)”可以分為兩部分:收益索取權(quán)和公司控制權(quán)。所有權(quán)在公司控制方面表現(xiàn)為在公司股東會(huì)上的表決權(quán),而收益索取權(quán)則是公司產(chǎn)權(quán)的核心。盡管出現(xiàn)了管理層對(duì)公司的決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力日趨擴(kuò)大的情況,但所有權(quán)作為控制的基礎(chǔ)與源泉仍然沒(méi)有動(dòng)搖�？毓墒亲畹湫�、最經(jīng)典的對(duì)公司進(jìn)行控制的形式,現(xiàn)實(shí)中,實(shí)現(xiàn)控制的持股比例并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),但在大型公司中,為獲取多數(shù)所有權(quán)所需的投資額十分巨大。此外,還有間接控股、轉(zhuǎn)投資和相互持股、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)、國(guó)有資產(chǎn)劃撥等形式。
(2)不以所有權(quán)為基礎(chǔ)的控制
主要可分為兩類,即法律授權(quán)或特許的控制與合同安排的控制。法律授權(quán)主要指法律可以規(guī)定特定團(tuán)體或機(jī)構(gòu)對(duì)公司進(jìn)行控制,這主要是為了某些特定團(tuán)體的利益或者為了社會(huì)公共利益。主要變現(xiàn)為清算組或者破產(chǎn)管理人對(duì)公司的接管、公司組織機(jī)構(gòu)中必須有職工代表以及法律所授予的行政機(jī)關(guān)對(duì)公司的審批和管理、司法機(jī)關(guān)的生效判決。合同的控制,主要是通過(guò)公司股東協(xié)議、公司章程、公司規(guī)章制度來(lái)規(guī)定出資股東對(duì)公司管理權(quán)的分配。
綜上,筆者認(rèn)為,公司控制權(quán)從本質(zhì)上講,可看作是公司投資人對(duì)投入公司的物質(zhì)資源和人力資源的集合管理與控制;從形式上講,公司控制權(quán)是公司投資人各方利益沖突、均衡后的產(chǎn)物,即表現(xiàn)為公司內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、收益分配權(quán)等。
二、PPP項(xiàng)目公司控制分配原則
1.應(yīng)根據(jù)政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的目的、雙方在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)作為PPP項(xiàng)目公司控制權(quán)分配原則
PPP項(xiàng)目具有投資周期長(zhǎng)、投資額度大、社會(huì)關(guān)注度高、投資主體復(fù)雜等特點(diǎn),其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中容易發(fā)生PPP合同中未能明確規(guī)定的事件。在PPP項(xiàng)目中,雙方的利益目標(biāo)有所不同,社會(huì)資本追求自身利益的最大化,而代表社會(huì)公眾的政府方則追求社會(huì)效益的最大化。在社會(huì)資本由聯(lián)合體組成時(shí),聯(lián)合體成員內(nèi)部對(duì)項(xiàng)目公司控制權(quán)的訴求也不完全一致。因此在PPP漫長(zhǎng)的生命周期中,項(xiàng)目公司出資各方的控制權(quán)分配是一重大問(wèn)題。根據(jù)上文論述,筆者認(rèn)為,可以將PPP項(xiàng)目公司控制權(quán)定義為PPP項(xiàng)目公司參與主體為實(shí)現(xiàn)效益最大化而對(duì)投入PPP項(xiàng)目的資源的控制權(quán)(即項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、收益分配權(quán)等)集合。而PPP項(xiàng)目公司控制權(quán)的分配,就具體表現(xiàn)為對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、收益權(quán)分配權(quán)等的分配。而如何對(duì)前述權(quán)利進(jìn)行分配,就應(yīng)以政府與社會(huì)資本合作的目的、雙方在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)為原則來(lái)進(jìn)行。
(1)根據(jù)政府與社會(huì)資本合作的目的,政府方出資代表原則上不應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)控制
政府和社會(huì)資本采用PPP模式建立合作關(guān)系有各自不同的目的。筆者認(rèn)為,從政府方與社會(huì)資本采用PPP模式可以看出,政府方之所以選擇社會(huì)資本合作,主要是要發(fā)揮社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的投資、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)等各方優(yōu)勢(shì),以提高PPP項(xiàng)目的服務(wù)供給效率和服務(wù)質(zhì)量�；谶@一目的,必須給予社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目公司的充分自主經(jīng)營(yíng)權(quán),而非與社會(huì)資本爭(zhēng)奪PPP項(xiàng)目公司的控制權(quán)。也正是基于之一原則,2014年12月30日,財(cái)政部頒布的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》規(guī)定:項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本(可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)出資設(shè)立,也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。在財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》頒布后,地方政府也頒布了相應(yīng)配套性規(guī)定,但各地方政府在是否明確政府出資比例限制這一點(diǎn)上并不相同。有的并未對(duì)此進(jìn)行限制,而東營(yíng)、山東、池州、浙江等省市卻明確指出政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%。因此,在確定PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表持股比例時(shí),應(yīng)注意遵守地方法規(guī)的規(guī)定。
綜上所述,通常情況下PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)設(shè)置需要滿足“政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”。
(2)根據(jù)政府方與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任不同,應(yīng)允許社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目公司享有控制權(quán)
我國(guó)規(guī)范性文件已對(duì)PPP項(xiàng)目中政府方與社會(huì)資本各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了劃分,2014年9月23日,財(cái)政部頒布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))指出在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān),政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。[12]2014年12月2日,發(fā)改委頒布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))規(guī)定,原則上,項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。筆者認(rèn)為,正是由于社會(huì)資本承擔(dān)了項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),這些風(fēng)險(xiǎn)控制需要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、收益分配權(quán)等的控制與實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn),因此,應(yīng)給予社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目公司充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),也即控制權(quán)。
(3)社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目公司享有控制權(quán)的例外,政府方出資代表可以要求對(duì)PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)中涉及公共安全與公眾利益事項(xiàng)享有一票否決權(quán)
政府方與社會(huì)資本采用PPP模式進(jìn)行合作主要是為了以提高PPP項(xiàng)目的服務(wù)供給效率和服務(wù)質(zhì)量。涉及到PPP項(xiàng)目持續(xù)與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)時(shí),這些事項(xiàng)既是政府本應(yīng)承擔(dān)的公共管理與服務(wù)職責(zé),也因?yàn)殛P(guān)系到社會(huì)大眾的利益,必然會(huì)涉及公共安全與公眾利益,此時(shí)如果完全允許社會(huì)資本自主經(jīng)營(yíng)與決策,而不加以限制,顯然不符合政府方采用PPP模式的初衷,也不符合政府方應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),此時(shí)應(yīng)允許政府方出資代表對(duì)此類事項(xiàng)享有一票否決權(quán)。
三、PPP項(xiàng)目公司管理權(quán)分配的具體方式
如上文所述,公司控制權(quán)主要通過(guò)公司治理結(jié)構(gòu)來(lái)現(xiàn)實(shí),即通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的選舉與職責(zé)界定,來(lái)具體分配公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、收益分配權(quán)等。
1. PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、決議機(jī)制及政府方出資代表的一票否決權(quán)
目前PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中PPP項(xiàng)目公司的主要類型是有限責(zé)任公司,其股東結(jié)構(gòu)按照出資比例可分為三類:第一類是社會(huì)資本全資控股。對(duì)于相對(duì)比較成熟、易于監(jiān)管的項(xiàng)目,由由資金與運(yùn)營(yíng)實(shí)力的社會(huì)資本全額出資設(shè)立項(xiàng)目公司,全資控股,避免股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化;第二類是政府出資代表象征性參股。政府為了獲得一票否決權(quán)和知情權(quán),象征性地出資較小的比例,一般在5%—10%左右;第三類是政府出資代表實(shí)質(zhì)性參股,一般在10%—40%。由政府和社會(huì)資本共同出資滿足項(xiàng)目資金需求,這就需要考慮到地方政府財(cái)力、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目自償率等多種因素,做好財(cái)務(wù)方案的平衡,來(lái)確定合適的股權(quán)比例。[13]需要注意的是,PPP模式的核心在于公私合作,而控制權(quán)讓渡給社會(huì)資本越多,其私有化特征越強(qiáng),進(jìn)而社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本越高,所獲收益越大;反之,PPP項(xiàng)目公司中控制權(quán)讓渡給政府方出資代表越多,社會(huì)資本收益、處分的權(quán)利也就越少。換言之,特定的公共項(xiàng)目選擇何種PPP模式,就決定了項(xiàng)目公司中控制權(quán)的分配,但原則上,政府方出資代表在項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例和控制權(quán)配置都不宜過(guò)多。從筆者了解的情況來(lái)看,第一種類型由社會(huì)資本全資控股的類型較少,大部分是采用第二種類型和第三種類型。
在采用第二種類型和第三種類型中,股東會(huì)的表決機(jī)制有采用二級(jí)表決機(jī)制的,也有采用三級(jí)表決機(jī)制的。例如筆者提供法律服務(wù)的某項(xiàng)目,其股東會(huì)表決機(jī)制分為三級(jí):一般事項(xiàng)由代表二分之一以上的表決權(quán)的股東通過(guò);特別事項(xiàng)(如作出修改公司章程、增加或者減少注冊(cè)資本的決議,以及公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式、延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限、制定和修改項(xiàng)目公司章程、對(duì)外擔(dān)保、股權(quán)質(zhì)押的決議)需要由代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過(guò);特別重大事項(xiàng)(涉及到民生保障、社會(huì)穩(wěn)定且影響公眾利益、公共安全、項(xiàng)目公司股權(quán)變動(dòng)等)由全體股東一致通過(guò)。但無(wú)論是二級(jí)還是三級(jí)表決機(jī)制,筆者認(rèn)為,都應(yīng)當(dāng)允許政府方出資代表對(duì)特別重大事項(xiàng)(涉及到民生保障、社會(huì)穩(wěn)定且影響公眾利益、公共安全等)享有一票否決權(quán),反之,除此之外,也不應(yīng)擴(kuò)大政府方出資代表的一票否決權(quán)事項(xiàng)范圍。
2. PPP項(xiàng)目公司的董事會(huì)結(jié)構(gòu)、決議機(jī)制及政府方出資代表委派董事的一票否決權(quán)
目前的PPP項(xiàng)目中,董事會(huì)的組成原則基本上是基于股東比例來(lái)分配各方委派的董事,但在政府出資代表行政性參股或?qū)嵸|(zhì)性參股的情況下,政府方為了避免社會(huì)資本完全控制董事會(huì),在委派董事人數(shù)上并不完全遵循股權(quán)比例。例如筆者提供法律服務(wù)某項(xiàng)目,政府方出資代表持項(xiàng)目公司10%股權(quán),社會(huì)資本聯(lián)合體持項(xiàng)目公司的90%股權(quán)(兩聯(lián)合體成員分別持有60%和30%股權(quán)),董事會(huì)由五名董事組成,在分配董事成員時(shí),政府方出資代表提名兩名董事,社會(huì)資本共提名三名董事,其中持60%社會(huì)資本提名兩名,持30%股權(quán)的社會(huì)資本提名一名,董事長(zhǎng)由持60%股權(quán)的社會(huì)資本提名,副董事長(zhǎng)由持10%股權(quán)的政府方出資代表提名。
董事會(huì)的決議機(jī)制為為一人一票,筆者認(rèn)為,一般情況下董事會(huì)的所有決議事項(xiàng)均應(yīng)當(dāng)由三分之二以上的董事通過(guò)。但筆者也遇到比較特殊的情況,政府方出資代表要求對(duì)制訂項(xiàng)目公司增加或者減少注冊(cè)資本方案、發(fā)行債券方案、擬定項(xiàng)目公司合并、分立、解散或者變更公司組織形式以及延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限方案采用董事會(huì)一致通過(guò)。并且政府方出資代表委派的董事對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)中涉及影響公共利益或公共安全的事項(xiàng)擁有一票否決權(quán)。筆者認(rèn)為,政府方出資代表委派的董事之一票否決權(quán)應(yīng)與政府方出資代表委派的股東代表享有的一票否決權(quán)相對(duì)應(yīng),應(yīng)僅限于公共利益或公共安全的事項(xiàng),不應(yīng)擴(kuò)大化。
3. PPP項(xiàng)目公司的監(jiān)事會(huì)結(jié)構(gòu)與決議機(jī)制
監(jiān)事會(huì)是項(xiàng)目公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu),依法行使監(jiān)督權(quán),確保項(xiàng)目公司依法經(jīng)營(yíng),維護(hù)股東利益。筆者認(rèn)為,一般情況下,監(jiān)事會(huì)沒(méi)有特別重大事項(xiàng)需要一致同意,監(jiān)事會(huì)可以采用全體監(jiān)事的半數(shù)以上或三分之二以上通過(guò)。
4. PPP項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理層、職權(quán)及政府方出資代表的資金監(jiān)管權(quán)
PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理層除董事會(huì)外,主要成員由經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)副負(fù)責(zé)人組成。項(xiàng)目公司經(jīng)理,一般由社會(huì)資本提名。副經(jīng)理可以社會(huì)資本提名,也可由政府出資代表提名,具體而言,如果政府方出資代表為象征性參股的,一般由社會(huì)資本聯(lián)合體成員中持股相對(duì)少的一方提名,如果政府方出資代表為實(shí)質(zhì)性參股的,則一般由政府方出資代表提名。按照相關(guān)法律規(guī)定,經(jīng)理在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展項(xiàng)目公司具體的日常經(jīng)營(yíng)管理工作,副經(jīng)理協(xié)助經(jīng)理進(jìn)行工作。項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)總監(jiān)一般由社會(huì)資本委派,財(cái)務(wù)副總監(jiān)一般由政府出資方代表委派。正副經(jīng)理和正副財(cái)務(wù)總監(jiān)應(yīng)由董事會(huì)聘任。
在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中,政府方出資代表對(duì)于項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、收益分配權(quán)等除通過(guò)上述公司治理機(jī)構(gòu)來(lái)完成外,對(duì)于財(cái)務(wù)管理權(quán)還會(huì)設(shè)置具體的財(cái)務(wù)管理制度來(lái)進(jìn)行控制。政府方出資代表為了監(jiān)督社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司資金的�？顚Ｓ�,確保項(xiàng)目順利進(jìn)行,一般均要求對(duì)項(xiàng)目公司資金進(jìn)行監(jiān)管。一般情況下,政府方出資代表資金監(jiān)管方式有三種:第一種為事后監(jiān)管,通過(guò)向項(xiàng)目公司提名副經(jīng)理或財(cái)務(wù)副總監(jiān)對(duì)項(xiàng)目公司資金使用行使知情權(quán),要求項(xiàng)目公司每月向其提名的副經(jīng)理或財(cái)務(wù)副總監(jiān)提供財(cái)務(wù)周報(bào)、月報(bào)、年報(bào),以對(duì)項(xiàng)目公司資金的�？顚Ｓ眠M(jìn)行監(jiān)管。第二種方式為事中監(jiān)管,要求項(xiàng)目公司賦予其提名的副經(jīng)理或財(cái)務(wù)副總監(jiān)對(duì)資金的使用有簽字權(quán),即項(xiàng)目公司一定限額以上資金需經(jīng)過(guò)副經(jīng)理或財(cái)務(wù)副總監(jiān)簽字確認(rèn)方可支出。第三種方式為事前監(jiān)管,即要求其提名的副經(jīng)理或財(cái)務(wù)副總監(jiān)與社會(huì)資本提名的財(cái)務(wù)總監(jiān)一起擔(dān)任項(xiàng)目公司的全部銀行賬戶的聯(lián)合簽字人,并且作為聯(lián)合審批人批準(zhǔn)全部的現(xiàn)金收納與支出,包括網(wǎng)上銀行付款。
筆者認(rèn)為,采用第二種方式較能兼顧政府方資金監(jiān)管目的與社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。采用第一種方式,不利于政府方出資代表對(duì)資金的監(jiān)管,在實(shí)務(wù)中會(huì)導(dǎo)致資金監(jiān)管不力,難以達(dá)到政府方出資代表對(duì)監(jiān)管資金要求專款專用的監(jiān)管目的。采用第三種監(jiān)管方式過(guò)于嚴(yán)格,一定程度上會(huì)影響社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)榇朔N情況下,任何一筆支出沒(méi)有政府方出資代表簽字,均無(wú)法完成支付,就意味著項(xiàng)目公司日常辦公費(fèi)用,包括購(gòu)置電腦、打印機(jī)等日常支出,都需要得到政府方出資代表的同意,會(huì)在一定程度上降低項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)效率,影響社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然,在PPP實(shí)務(wù)中,究竟采用何種資金監(jiān)管方式,還應(yīng)綜合項(xiàng)目性質(zhì)與雙方訴求來(lái)具體設(shè)置。
四、小結(jié)
由于PPP項(xiàng)目參與雙方的特殊性,PPP項(xiàng)目公司與一般公司不同,其股東一方是代表公權(quán)力的政府方出資代表,因此一般公司的控制權(quán)分配不能完全適用于PPP項(xiàng)目公司。具體而言:
1.政府方為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,往往愿意讓渡大部分控制權(quán)給社會(huì)資本,因?yàn)槠涓鼮榭粗械氖巧鐣?huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益,因此在項(xiàng)目公司控制權(quán)的爭(zhēng)奪上不如社會(huì)資本那么強(qiáng)烈。換句話說(shuō),在一般的公司中,投資人根據(jù)出資份額享有股權(quán)比例,公司控制權(quán)的分配與股權(quán)比例大體相同,但在PPP項(xiàng)目公司中控制權(quán)的分配不必然等同于公私雙方的股權(quán)比例。
2.由于PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),大多關(guān)系公共安全與公眾利益。因此為了保證公共安全與公眾利益,政府方出資代表作為公共部門理代表應(yīng)承擔(dān)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管責(zé)任,糾正社會(huì)資本在逐利因素作用下的決策弊端,進(jìn)一步提高項(xiàng)目公司的效率與質(zhì)量,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化,進(jìn)而最大程度上避免PPP模式下公共產(chǎn)品服務(wù)的缺陷,因此往往要求對(duì)涉及到民生保障、社會(huì)穩(wěn)定且影響公眾利益、公共安全等事項(xiàng)享有一票否決權(quán)。
3.PPP項(xiàng)目公司中,政府方出資代表為保證社會(huì)資本將對(duì)PPP項(xiàng)目的投資融資資金用于本項(xiàng)目,往往要求對(duì)項(xiàng)目公司資金進(jìn)行監(jiān)管。另社會(huì)資本比政府方出資代表掌握著更多的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量及成本信息。因此,要想建立完善的監(jiān)管框架,施行有效的監(jiān)管手段,需要建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制,為社會(huì)資本提供激勵(lì)。公共部門的激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制主要包括價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管和服務(wù)監(jiān)管等。此外,政府方也應(yīng)該控制社會(huì)資本因擁有的壟斷地位所享有的收費(fèi)權(quán),即監(jiān)督控制其服務(wù)收費(fèi)、定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制。
綜上所述,PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本具有逐利性,政府則更多地考慮公共利益,這種矛盾將長(zhǎng)期存在PPP項(xiàng)目的進(jìn)程中。而囿于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性,對(duì)于項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、控制權(quán)配置并沒(méi)有普遍性的法則,合作各方需要綜合考量監(jiān)管政策、融資能力、行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素,對(duì)PPP項(xiàng)目公司做出合理的控制權(quán)配置與公司治理結(jié)構(gòu)安排,進(jìn)而為PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)保駕護(hù)航。
來(lái)源：政府和社會(huì)資本合作網(wǎng)
