隨著宏觀調(diào)控思路轉(zhuǎn)向“防風(fēng)險(xiǎn)”，2017年國(guó)內(nèi)市場(chǎng)步入了監(jiān)管強(qiáng)化的新階段�；仡�2017年年初以來(lái)的政策，可以看出“防風(fēng)險(xiǎn)”的一端是對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，另一端則是對(duì)金融體系無(wú)序膨脹的抑制。

2017年以來(lái)針對(duì)地方政府融資管理政策頻出，并且相較于前幾年更加強(qiáng)調(diào)地方政府舉債行為的規(guī)范及合理性，特別是針對(duì)過(guò)去兩年快速發(fā)展的PPP項(xiàng)目融資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資中存在的違法違規(guī)行為出臺(tái)了具體的限制措施，并注重“堵疏結(jié)合”，除了繼續(xù)擴(kuò)大新發(fā)債額度，還在地方政府債券品種創(chuàng)新方面有所突破。

“堵后門(mén)”限制各類(lèi)地方政府違法違規(guī)融資行為

2017年以來(lái)，規(guī)范地方政府融資管理的政策密集出臺(tái)，從上半年財(cái)政部發(fā)布的50號(hào)文（即《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》）、87號(hào)文（即《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》），再到11月底出臺(tái)的92號(hào)文（即《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》）以及國(guó)資委發(fā)布的192號(hào)文（即《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》），中央政府旨在對(duì)地方政府各類(lèi)違法違規(guī)融資行為進(jìn)行全面規(guī)范管理：一方面再次強(qiáng)調(diào)要將平臺(tái)新增債務(wù)跟地方政府信用嚴(yán)格隔離，打擊地方政府違規(guī)擔(dān)保行為；另一方面針對(duì)近兩年快速發(fā)展的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資、PPP模式中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為重點(diǎn)治理。具體來(lái)看：

一是隔離融資平臺(tái)與地方政府信用，禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。地方政府違規(guī)通過(guò)平臺(tái)公司融資或?qū)ζ脚_(tái)債務(wù)擔(dān)保行為一直是政策治理的重點(diǎn)，但是在實(shí)際的操作中，依然存在一些地方政府通過(guò)違規(guī)擔(dān)保融資的現(xiàn)象。

針對(duì)上述屢禁不止的現(xiàn)象，2017年財(cái)政部再次發(fā)布50號(hào)文對(duì)地方政府實(shí)際存在的違法違規(guī)融資及擔(dān)保行為進(jìn)行規(guī)范。相較于此前的政策，在限制違規(guī)擔(dān)保行為時(shí)，50號(hào)文也鼓勵(lì)地方政府通過(guò)出資設(shè)立擔(dān)保公司“依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)”，體現(xiàn)了“疏堵結(jié)合”的政策思路。

二是規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資，杜絕地方政府變相舉債。43號(hào)文之后，在各項(xiàng)政策約束下，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)、BT等方式舉債用于項(xiàng)目投資的渠道越收越緊，在這種情況下，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資逐步成為地方政府的一種新型融資方式。

針對(duì)地方政府利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的違規(guī)融資行為，財(cái)政部專(zhuān)門(mén)下發(fā)了87號(hào)文。其中非常明確且詳細(xì)地規(guī)定了違法違規(guī)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，并且規(guī)定了建設(shè)工程與服務(wù)打包、金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為也不可納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍�？梢哉f(shuō)，87號(hào)文以“負(fù)面清單”的方式，非常詳細(xì)地限定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，從而限制了地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義為工程基建融資的行為。與此同時(shí)，87號(hào)文也明確了先有預(yù)算，后有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則，并再次強(qiáng)調(diào)了信息公開(kāi)透明的重要性。

三是提高入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，清退劣質(zhì)項(xiàng)目，打擊PPP變相舉債。PPP本來(lái)是過(guò)去幾年各監(jiān)管部門(mén)大力推廣的公共領(lǐng)域投融資模式，但在快速發(fā)展過(guò)程中一些地方濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題也日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此2017年針對(duì)PPP的政策由推廣轉(zhuǎn)向規(guī)范。

“開(kāi)前門(mén)”繼續(xù)擴(kuò)大新發(fā)債額度、創(chuàng)新債券品種

自2015年地方政府被允許發(fā)債以來(lái)，地方政府新發(fā)債額度逐年增長(zhǎng)。2015年新發(fā)債額度為6000億元，2016增長(zhǎng)近1倍達(dá)到1.18萬(wàn)億元，2017年又進(jìn)一步增長(zhǎng)4500億元至1.63萬(wàn)億元。

除了在額度上增加，財(cái)政部2017年創(chuàng)新了地方政府債券品種，推出了地方政府項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債，該品種適用的領(lǐng)域大多與平臺(tái)企業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相關(guān)，隨著相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券的推出，地方政府對(duì)平臺(tái)公司的融資依賴可能會(huì)有所下降，同時(shí)平臺(tái)公司將不能通過(guò)運(yùn)作相關(guān)領(lǐng)域的資產(chǎn)進(jìn)行融資，這可能會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)公司的再融資渠道進(jìn)一步收窄。

然而，上述專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額度會(huì)受到地方政府每年專(zhuān)項(xiàng)債券限額的“天花板”限制，難以滿足實(shí)際資金規(guī)模需求，且發(fā)行到款周期較長(zhǎng)，在時(shí)間和流程上并不靈活，因此，地方政府項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債目前并不能夠完全替代平臺(tái)公司的相關(guān)融資功能。也正因?yàn)槿绱�，�?guó)家發(fā)展改革委也相繼推出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)債、社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)債等創(chuàng)新品種，以滿足相關(guān)領(lǐng)域的融資需求。

監(jiān)管沖擊下存量平臺(tái)債務(wù)或沿三個(gè)路徑演變

43號(hào)文以來(lái)，中央剝離融資平臺(tái)政府融資功能的初衷一直沒(méi)有改變。2015年以后新增平臺(tái)企業(yè)債務(wù)按照新《預(yù)算法》規(guī)定不屬于地方政府債務(wù)，但不可否認(rèn)的是，這其中有相當(dāng)一分部分債務(wù)的產(chǎn)生與地方城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)，完全從地方政府信用中剝離、由平臺(tái)公司自主償還可能會(huì)面臨一定的困難。如果這部分債務(wù)無(wú)法妥善處置，不僅將使得平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)，還可能會(huì)威脅到相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為這些債務(wù)可能存在以下三種演變路徑：

路徑一：積極推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，由轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)企業(yè)自主償還，同時(shí)在過(guò)渡期內(nèi)增強(qiáng)平臺(tái)自我融資與造血功能，保證平臺(tái)債務(wù)的滾動(dòng)。保證過(guò)渡期平臺(tái)企業(yè)債務(wù)能夠通過(guò)“借新還舊”的方式保證資金鏈條滾動(dòng)，直至平臺(tái)公司完全轉(zhuǎn)型成為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體后，再由其自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，平臺(tái)企業(yè)與政府的信用也才能完全剝離。這可能是當(dāng)前大部分平臺(tái)債務(wù)的處置路徑。

路徑二：成立地方融資擔(dān)保公司，由地方政府所屬融資擔(dān)保公司依法提供增信服務(wù)。50號(hào)文里提到“允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司”，而財(cái)政部也表示“支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)�！�，可見(jiàn)此種方式也是政策允許的。

路徑三：個(gè)別平臺(tái)企業(yè)的債務(wù)或面臨一定的兌付困難。對(duì)于面臨政府輸血和自身造血功能?chē)?yán)重不足、去政府化而喪失政府支持和市場(chǎng)化能力不足雙重疊加的平臺(tái)企業(yè)，其債務(wù)償付值得關(guān)注。而88號(hào)文（即《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》）也將地方政府無(wú)法履行或有債務(wù)相應(yīng)責(zé)任定義為重大、一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，并提出相應(yīng)的應(yīng)急處置措施。由此來(lái)看，無(wú)論是中央還是地方對(duì)解決與地方政府相關(guān)的存量債務(wù)的積極性都較高，短期內(nèi)這些債務(wù)整體違約概率較低。

上述三種存量平臺(tái)債務(wù)演化路徑中，路徑三發(fā)生的可能性比較低。不過(guò)地方政府融資管理進(jìn)一步規(guī)范將推動(dòng)地方政府與平臺(tái)企業(yè)信用加速脫離，加快平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型。需要指出的是，地方政府一系列違法違規(guī)融資行為，包括此前通過(guò)平臺(tái)企業(yè)融資以及最近兩年利用PPP、政府產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資等行為，其核心原因在于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，真正杜絕地方政府違法違規(guī)融資行為，除了要嚴(yán)厲打擊各類(lèi)違法違規(guī)融資行為，更需要深化財(cái)稅體制改革、建立地方政府合法融資渠道的長(zhǎng)效機(jī)制。

來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)丨中誠(chéng)信研究院評(píng)級(jí)與債券部 余璐 翟帥 李詩(shī)