2014年以來(lái)，全國(guó)各地PPP項(xiàng)目出現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目7137個(gè)、投資額達(dá)10.8萬(wàn)億元。2017年，我國(guó)GDP總量超過(guò)82萬(wàn)億元，增長(zhǎng)率為6.9%，其中一定有PPP的貢獻(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)PPP為基礎(chǔ)設(shè)施的改善、穩(wěn)增長(zhǎng)、地區(qū)發(fā)展起到了積極的作用，但是，任何事物都有兩面性，PPP也同樣如此，在一路高歌猛進(jìn)的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多亂象。

為了規(guī)范治理，財(cái)政部、國(guó)資委、一行三會(huì)（編者注：一行三會(huì)是國(guó)內(nèi)金融界對(duì)中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)這四家中國(guó)的金融監(jiān)管部門(mén)的簡(jiǎn)稱(chēng)。）陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件（包括征求意見(jiàn)稿），發(fā)改委叫停了一些地鐵項(xiàng)目。諸多政策疊加，被市場(chǎng)負(fù)面解讀，參與各方感到迷茫，出現(xiàn)悲觀情緒，有的專(zhuān)業(yè)人士甚至開(kāi)始為PPP“念悼詞”，顯然，PPP遇到了暫時(shí)的困難。做過(guò)“啤酒游戲”的都知道，在這種情況下，一定是出現(xiàn)了系統(tǒng)偏差，系統(tǒng)問(wèn)題需要系統(tǒng)思考、系統(tǒng)解決。任何一種亂象的出現(xiàn)，都是有其原因的，從局部看，往往有其合理性，只有分析出其內(nèi)在原因，根據(jù)原因采取系統(tǒng)的措施，才能真正地解決問(wèn)題，否則，還是擺脫不了“一抓就死、一放就亂”的局面。這里筆者作為PPP一線(xiàn)從業(yè)人員，從個(gè)人的視角去看全局，來(lái)談?wù)剬?duì)我國(guó)PPP現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)和改進(jìn)的建議，以供參考。

國(guó)家推廣PPP的初衷是在政府和社會(huì)資本之間形成一種長(zhǎng)期合作的機(jī)制，科學(xué)合理分配權(quán)利和義務(wù)、利益和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏。本輪PPP的大規(guī)模推廣并非閉門(mén)造車(chē)或一時(shí)沖動(dòng)，在此之前已有不少成功案例，包括廣為人知的北京地鐵4號(hào)線(xiàn)、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓、北京第十水廠(chǎng)等。與傳統(tǒng)的政府直接投資、前些年的BT模式相比，PPP模式具有明顯的優(yōu)勢(shì)：有利于科學(xué)決策、提高管理效率、增加項(xiàng)目透明度、便于監(jiān)管、促進(jìn)政府職能的現(xiàn)代化。除此之外，PPP還具有以下三方面積極影響：

1. 促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)深度融合

我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目管理體制是在前蘇聯(lián)模式基礎(chǔ)上演變過(guò)來(lái)的，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)，都是各管一段，由不同的企業(yè)完成，各個(gè)環(huán)節(jié)互相割裂，人為形成了專(zhuān)業(yè)壁壘。上世紀(jì)末我國(guó)加入WTO時(shí)，又設(shè)置了設(shè)計(jì)、施工等各種資質(zhì)等級(jí)，形成了非關(guān)稅壁壘，使得國(guó)內(nèi)企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上不受外資企業(yè)蠶食，在與外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)具有一定的優(yōu)勢(shì)，并且初步具有了一定的專(zhuān)業(yè)能力。弊端是企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍單一化、局限化，不能覆蓋項(xiàng)目全過(guò)程，跨界的企業(yè)也不多，降低了國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。住建部推行工程總承包多年，但是效果不理想。而PPP項(xiàng)目往往是投資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)一體化，深度融合，即便社會(huì)資本是由聯(lián)合體組成，也可以培育以牽頭人為主體的生態(tài)系統(tǒng)，從而提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略，甚至可以輸出中國(guó)模式，如同唱戲，在國(guó)內(nèi)演出成功了，全套班子出去在 “一帶一路”項(xiàng)目上照樣搭臺(tái)唱戲。

2. 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

我國(guó)目前處于城市化、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造的快速發(fā)展時(shí)期，由于城市化率的迅速提升、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造，近些年，大量的基建項(xiàng)目上馬，由此，企業(yè)、人才資源都往建設(shè)領(lǐng)域傾斜，形成了巨大的基建產(chǎn)能。隨著這一進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城市化、基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造在不久的將來(lái)就會(huì)達(dá)到一個(gè)飽和的階段，不再會(huì)有那么多建設(shè)項(xiàng)目，勢(shì)必出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，設(shè)計(jì)、施工等單位借著PPP的大勢(shì)提前向下游延伸是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。如果能夠抓住機(jī)遇，認(rèn)真研究項(xiàng)目，推出一些精品項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，在未來(lái)的幾十年能夠持有一些效益較好的項(xiàng)目，如特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、工業(yè)園區(qū)、旅游地產(chǎn)等，將來(lái)抗風(fēng)險(xiǎn)能力勢(shì)必增強(qiáng)。

3. 促進(jìn)社會(huì)變革

PPP已經(jīng)是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，筆者經(jīng)常在各地出差，同各地政府工作人員、社會(huì)投資人、金融機(jī)構(gòu)等各類(lèi)人士打交道，感觸特別明顯。大家的觀念、業(yè)務(wù)能力都有不同程度的提升，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府工作人員變化更為明顯，之前只關(guān)心建設(shè)成本，不關(guān)心運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，只關(guān)心投資額，不關(guān)心真實(shí)收益，現(xiàn)在得關(guān)心項(xiàng)目全生命周期的成本與收益；以前各部門(mén)做事互相推諉，現(xiàn)在為了項(xiàng)目推進(jìn)必須互相配合。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必對(duì)社會(huì)變革產(chǎn)生積極作用。

1. 國(guó)家層面

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑是以點(diǎn)帶面，由沿海特區(qū)先后帶動(dòng)內(nèi)地大城市、中小城市，現(xiàn)在開(kāi)始注重發(fā)展特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。先搭骨架、再填血肉；先側(cè)重硬件（基礎(chǔ)設(shè)施等），后側(cè)重軟件（幸福產(chǎn)業(yè)等），逐步實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化。并且對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，必須有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，才有GDP、就業(yè)、稅收。至于具體每個(gè)項(xiàng)目的商業(yè)條件設(shè)置、誰(shuí)多掙一點(diǎn)誰(shuí)少掙一點(diǎn)，對(duì)于國(guó)家大局來(lái)說(shuō)并不太重要，肉爛在鍋里，項(xiàng)目硬件設(shè)施的財(cái)富也還是留在神州大地上。

近些年，我國(guó)各地大量開(kāi)展新城、工業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市規(guī)模、面貌、交通等變化很大，同時(shí)也積累了數(shù)十萬(wàn)億的地方債務(wù)；在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)還存在相當(dāng)大的投資需求，資金需求巨大，政府直接投資、平臺(tái)公司舉債等模式難以為繼，PPP方式仍將是較好的一個(gè)政策選擇。

網(wǎng)上經(jīng)常有經(jīng)濟(jì)學(xué)家批評(píng)我國(guó)GDP質(zhì)量不高，說(shuō)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家GDP主要是靠消費(fèi)拉動(dòng)，而我國(guó)主要是靠投資拉動(dòng)。個(gè)人以為，這是由于發(fā)展階段不同造成的，我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)跨越為后工業(yè)社會(huì)， 需要大規(guī)模城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自然是靠投資拉動(dòng)，若干年后，轉(zhuǎn)型完成了，就會(huì)主要靠消費(fèi)拉動(dòng)了。合理的投資拉動(dòng)對(duì)我國(guó)目前階段是有益的，如果靠消費(fèi)拉動(dòng)，許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高鐵、公路都不會(huì)有人去投資建設(shè)。

就PPP而言，國(guó)家既希望它規(guī)范運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展，又不想看到亂象叢生，帶來(lái)很多后患。

2. 地方政府

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府不缺錢(qián)，如北上廣深，政府還是習(xí)慣直接投資， PPP項(xiàng)目開(kāi)展并不多。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方政府要艱難很多，要發(fā)展就要改善基礎(chǔ)設(shè)施、改善投資環(huán)境，需要上項(xiàng)目；項(xiàng)目建設(shè)需要錢(qián)，而自己又拿不出錢(qián)來(lái)，有的地方政府實(shí)在沒(méi)錢(qián)，往往拆東墻補(bǔ)西墻，甚至通過(guò)公立醫(yī)院、學(xué)校來(lái)籌錢(qián)。因此，對(duì)于很多地方政府而言，PPP主要作為一種融資工具，在現(xiàn)行政策范圍內(nèi)，什么政策來(lái)錢(qián)快、來(lái)錢(qián)方便就用什么政策，不管它是BT、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、還是平臺(tái)公司融資、發(fā)債、專(zhuān)項(xiàng)資金、還是PPP；成立平臺(tái)公司、平臺(tái)公司脫鉤、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)做工程……所有這些都是圍繞解決資金問(wèn)題來(lái)的。

3. 社會(huì)資本

這一輪PPP的社會(huì)資本主要是工程承包商，其中很多是央企、地方國(guó)企，一些社會(huì)資本既無(wú)運(yùn)營(yíng)能力、也無(wú)運(yùn)營(yíng)興趣，主要關(guān)注設(shè)計(jì)、施工利潤(rùn)。一位律師在給社會(huì)資本做培訓(xùn)的時(shí)候公開(kāi)講到：“前段結(jié)構(gòu)化、后端證券化，風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移；大B小O快T，抓住建設(shè)利潤(rùn)，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”，真實(shí)地道出了很多社會(huì)資本的心聲。

工程承包商想做社會(huì)資本，一般作為牽頭人與基金組成聯(lián)合體、或者作為劣后共同發(fā)起基金，來(lái)解決資金和出表問(wèn)題。國(guó)資發(fā)財(cái)管（2017）192號(hào)文要求，PPP凈投資不得超過(guò)集團(tuán)上年凈資產(chǎn)50%；子公司負(fù)債率超過(guò)85%或連續(xù)2年虧損不得再做PPP業(yè)務(wù)；資本金可以引入資管、保險(xiǎn)和養(yǎng)老金，但要同股同權(quán)，不得擔(dān)保、明股實(shí)債或劣后。192號(hào)文規(guī)定的額度很多央企已經(jīng)達(dá)到了，繼續(xù)開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)存在障礙。

污水、垃圾處理等行業(yè)情況要好很多，已經(jīng)產(chǎn)生了一些有影響力的產(chǎn)業(yè)投資人，具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的綜合能力。

4. 金融機(jī)構(gòu)

參與PPP項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)包括政府基金、其他各類(lèi)基金、銀行等。

各地發(fā)起了眾多的PPP政府引導(dǎo)基金，初衷是想作為政府資本金代替政府出資的, 新規(guī)出來(lái)后，政府基金比較尷尬，這些基金往往是商業(yè)銀行的資金，商業(yè)銀行是要求有固定回報(bào)的，直接當(dāng)政府資本不合適，而去當(dāng)社會(huì)資本也有問(wèn)題：如果政府基金未經(jīng)過(guò)采購(gòu)程序，直接入股項(xiàng)目公司，不符合有關(guān)規(guī)定；如果政府基金與社會(huì)資本牽頭人作為聯(lián)合體參與投標(biāo)，一個(gè)項(xiàng)目、兩個(gè)項(xiàng)目可以，如果眾多項(xiàng)目，所有政府基金參與的項(xiàng)目都中標(biāo)了，那在采購(gòu)程序上面也有很大的問(wèn)題。

其他各類(lèi)基金也是與工程承包企業(yè)組成聯(lián)合體作為社會(huì)資本，往往要求固定回報(bào)；共同發(fā)起基金時(shí)，往往要求工程承包企業(yè)作為劣后�；�金也有自己的難處：基金的錢(qián)大多是銀行的，也要求穩(wěn)定的回報(bào)；不像承包商有工程利潤(rùn)；沒(méi)有項(xiàng)目運(yùn)作和監(jiān)管能力，很難靠項(xiàng)目收益來(lái)保證自身利益。

之前的銀行的融資要件，往往要求政府付費(fèi)納入預(yù)算，通過(guò)人大決議。92號(hào)文出臺(tái)以后，各地按財(cái)政部要求清理項(xiàng)目庫(kù)，不在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目無(wú)法完成融資，因此，銀行大多在觀望，不輕易放貸。

一行三會(huì)的資管新規(guī)正式稿尚未出臺(tái)，按征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容來(lái)看，對(duì)PPP的影響非常大。

1. 如何看待PPP市場(chǎng)的亂象

這一輪PPP在快速推進(jìn)的同時(shí)，亂象繁多，主要是PPP的泛化、異化和粗放式管理，當(dāng)然需要治理整頓，回歸PPP的本質(zhì)。PPP出現(xiàn)的亂象是社會(huì)亂象的一個(gè)縮影，我們國(guó)家處于一個(gè)快速的轉(zhuǎn)型期，各行各業(yè)都存在諸多亂象，很多人想掙快錢(qián)、大錢(qián)，不愿意踏踏實(shí)實(shí)做事，有些人甚至為了掙錢(qián)沒(méi)有底線(xiàn)。食品、醫(yī)療、教育這些老百姓相關(guān)行業(yè)中的亂象，知道的人比較多；工程建設(shè)、金融等一些特定領(lǐng)域，普通民眾并不密切相關(guān)，其中的亂象只有業(yè)內(nèi)人士才知道。PPP的亂象之所以被廣為知曉，很大原因在于PPP的信息公開(kāi)，將其中的“隱私”暴露在陽(yáng)光之下。以前的政府直接投資、BT其中也會(huì)存在很多問(wèn)題，只是不被大多數(shù)人所了解罷了。從這一點(diǎn)講，亂象的大量曝光其實(shí)是PPP的優(yōu)勢(shì)之一。

2. 如何看待PPP項(xiàng)目落地率低

大家都知道，PPP項(xiàng)目地落地率低，根據(jù)之前財(cái)政部PPP中心官網(wǎng)數(shù)據(jù)，項(xiàng)目落地率不足30%；某大型施工企業(yè)（央企）簽約上千億的PPP項(xiàng)目，落地率不足20%；某民營(yíng)企業(yè)（上市公司）據(jù)說(shuō)落地率不足10%，之前引起許多人對(duì)PPP的詬病。個(gè)人覺(jué)得，可以從另外一個(gè)角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題，落地率低，不全是壞事，就像“自然流產(chǎn)”，生活中如果聽(tīng)說(shuō)誰(shuí)家愛(ài)人流產(chǎn)了，肯定是一個(gè)不幸的事，但實(shí)際上也是自然法則篩選的過(guò)程，有缺陷坯胎提前淘汰，免得生下來(lái)后大人小孩都遭罪。一些先天有缺陷的項(xiàng)目，如果采用傳統(tǒng)政府直接投資模式，領(lǐng)導(dǎo)一拍板也就做了，而采用PPP模式運(yùn)作，得不到社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，就很難落地。

當(dāng)然，如果因?yàn)榈胤饺耸伦儎?dòng)、或者政策原因，致使一些不錯(cuò)的PPP項(xiàng)目半途而廢，甚至導(dǎo)致PPP項(xiàng)目大面積“人工流產(chǎn)”，也是令人痛心的。

3. 如何看待PPP項(xiàng)目合規(guī)性問(wèn)題 

目前市場(chǎng)上暴露的PPP亂象，大多是合規(guī)性問(wèn)題，業(yè)內(nèi)人士都在關(guān)注；對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)劣的評(píng)價(jià)，往往也是依據(jù)合規(guī)性。PPP項(xiàng)目涉及的政策法律法規(guī)很多，黨中央、國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委（包括發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、國(guó)資委等）、一行三會(huì)、地方政府等出臺(tái)了大量文件，包括PPP操作流程、基本建設(shè)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目的合規(guī)性當(dāng)然很重要，但是做項(xiàng)目首先必須依法合規(guī)，不能踩紅線(xiàn)。依法合規(guī)運(yùn)作、可以少走彎路。一些地方為了加快項(xiàng)目落地，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)想走捷徑，喜歡打政策的擦邊球。經(jīng)驗(yàn)證明，這樣往往適得其反，不但節(jié)約不了時(shí)間，還容易留下隱患，甚至后期更費(fèi)周折。與其研究政策的邊界，不如研究如何踏踏實(shí)實(shí)做好項(xiàng)目。項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作還可以經(jīng)得起后期稽查、審計(jì)，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，同時(shí)項(xiàng)目相關(guān)人員也可以減少被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

然而，項(xiàng)目想取得成功，僅僅依法合規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，個(gè)人以為，合規(guī)性只是PPP項(xiàng)目取得成功的必要條件，而非充分條件。PPP和項(xiàng)目管理專(zhuān)家王守清曾將PPP比作一場(chǎng)婚姻，試想合規(guī)性能夠保證婚姻的幸福、孩子的健康成長(zhǎng)嗎？即使婚姻的雙方、婚姻的過(guò)程都是依法合規(guī)的，這并不能保證婚姻生活的幸福美滿(mǎn)。PPP的本質(zhì)還是項(xiàng)目管理，參與各方加強(qiáng)項(xiàng)目管理水平，把控好各個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目才能做好。

4. 關(guān)于“資本金穿透”

項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本金概念不同，一般PPP項(xiàng)目將注冊(cè)資本金額度等同于項(xiàng)目資本金。PPP新規(guī)出來(lái)后，項(xiàng)目資本金問(wèn)題給各方帶來(lái)了很大困擾�！百Y本金穿透”，要看穿透到哪一層？如果無(wú)限穿透，那么資金大多是銀行的。個(gè)人以為，就項(xiàng)目資本金而言，應(yīng)該只穿透到項(xiàng)目這一層，對(duì)項(xiàng)目而言，不是債務(wù)性資金，政府也沒(méi)有增加額外的付費(fèi)，就可以了。更深入的探討，可以參考大岳咨詢(xún)的《提質(zhì)增效背景下PPP項(xiàng)目資本金制度的反思與重構(gòu)》。

5.關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)” 

這一輪PPP在采購(gòu)社會(huì)資本時(shí)大多采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，要求社會(huì)資本具有承包商的資質(zhì)，這一點(diǎn)吸引了諸多承包商參與PPP項(xiàng)目，為PPP的前期推廣起了很大作用，但同時(shí)也容易過(guò)分強(qiáng)調(diào)建設(shè)。并且要求產(chǎn)業(yè)投資人必須具備乙方的資質(zhì)并不合理，從有利于培育真正的產(chǎn)業(yè)投資人角度，后期可以不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)。

1. 財(cái)政承受能力問(wèn)題

各地在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，往往是由項(xiàng)目主管部門(mén)分頭推進(jìn)，先推進(jìn)的項(xiàng)目先進(jìn)入10%的地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出預(yù)算，在財(cái)力接近上限后，后來(lái)的項(xiàng)目即使條件更優(yōu)越也很難實(shí)施開(kāi)展。如同擠公交車(chē)，擠上去了就上馬，擠不上去就只能等下一趟（下一撥政策行情），而下一趟不知道啥時(shí)能來(lái)。一些地方為了多上項(xiàng)目，一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率虛高，同一地區(qū)不同的PPP項(xiàng)目，對(duì)一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)高低不同。這種情況很不合理，但全國(guó)普遍存在。

個(gè)人以為，同一地區(qū)的一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可由本地財(cái)政部門(mén)提供一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率，報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門(mén)核準(zhǔn)確認(rèn)，作為本地區(qū)的所有PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的標(biāo)準(zhǔn)，可每年統(tǒng)一調(diào)整一次。

地方政府應(yīng)摒除各部門(mén)各自為政推進(jìn)PPP項(xiàng)目的模式，由全市統(tǒng)一籌劃，匯總擬推進(jìn)的PPP項(xiàng)目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。一般而言，建議有利于改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益較快較好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先推進(jìn)。

2. 可研報(bào)告深度問(wèn)題

可行性研究報(bào)告的編制深度不夠一直是個(gè)老大難問(wèn)題，往往成了“可批性”研究報(bào)告，一些項(xiàng)目可研報(bào)告只給編制單位幾天的編制時(shí)間、幾萬(wàn)元的編制費(fèi)，其質(zhì)量可想而知；可研的專(zhuān)家論證會(huì)，也往往流于形式。這種情況在傳統(tǒng)模式下，還有修正機(jī)會(huì)，畢竟要完成初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)才進(jìn)行工程采購(gòu)。而在PPP模式下很多項(xiàng)目都是可研報(bào)告批復(fù)后即編制兩評(píng)報(bào)告、實(shí)施方案，進(jìn)行社會(huì)資本采購(gòu)時(shí)采用可研報(bào)告數(shù)據(jù)，這樣會(huì)留下很多后患：設(shè)計(jì)深度不夠、建造標(biāo)準(zhǔn)不明確、超概、結(jié)算爭(zhēng)議大、政府實(shí)際支出責(zé)任大增……

國(guó)家發(fā)改委放權(quán)的情況下，項(xiàng)目的審批權(quán)大多交由地方發(fā)改委，地方發(fā)改委還得聽(tīng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目上不上馬，往往是領(lǐng)導(dǎo)的一句話(huà)。這些年很多地方盲目上馬了一些項(xiàng)目，大都是這么來(lái)的。有些項(xiàng)目是為了套取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金而專(zhuān)門(mén)包裝出來(lái)的，不具備真實(shí)的必要性與可行性。PPP項(xiàng)目投資額大，其中的建設(shè)項(xiàng)目大都是重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)采取一定的決策機(jī)制，比如說(shuō)各地分別成立一個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目決策委員會(huì)，聘請(qǐng)一些外部專(zhuān)家參加，每年年初對(duì)本地?cái)M上馬的項(xiàng)目進(jìn)行集中梳理、評(píng)審、篩選，通過(guò)后再組織推進(jìn)。一些相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，建議初步設(shè)計(jì)完成后，再編制兩評(píng)報(bào)告、實(shí)施方案。

3. 建設(shè)項(xiàng)目管理問(wèn)題

PPP項(xiàng)目同樣如此，PPP本質(zhì)還是一個(gè)項(xiàng)目管理，項(xiàng)目能否取得成功，參與各方的項(xiàng)目管理水平尤為關(guān)鍵。自古以來(lái)，我們國(guó)家不缺乏優(yōu)秀的項(xiàng)目，趙州橋、都江堰、長(zhǎng)城、故宮、天壇……這些優(yōu)秀的作品能保留至今，肯定有優(yōu)秀的項(xiàng)目管理，可惜其中的許多細(xì)節(jié)，已經(jīng)不被今人所知。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域借鑒引進(jìn)了很多發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)秀做法，推廣魯布革經(jīng)驗(yàn)（項(xiàng)目管理）、全面質(zhì)量管理、QC小組、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面預(yù)算管理等，應(yīng)該說(shuō)這些對(duì)我國(guó)項(xiàng)目管理水平均有不同程度的促進(jìn)作用。技術(shù)和管理手段的進(jìn)步，也促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平的提升，以房建工程質(zhì)量為例，有幾個(gè)質(zhì)量顯著提升的階段：現(xiàn)澆混凝土代替預(yù)制板；商品混凝土代替現(xiàn)場(chǎng)攪拌；裝配式建筑減少了現(xiàn)場(chǎng)施工。信息技術(shù)的普及和不斷升級(jí)，也大大促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平，目前基于BIM的建設(shè)項(xiàng)目管理、施工項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理正在推廣。這些是好的一方面，另一方面是我們國(guó)家優(yōu)秀的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)未能有效借鑒和普及，還存在大量項(xiàng)目在低水平的重復(fù)。比如北京開(kāi)完奧運(yùn)會(huì)，當(dāng)時(shí)的奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)管理肯定積累了大量的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，其他地方再建體育場(chǎng)館的時(shí)候，應(yīng)該可以借鑒或避免，可是那些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)大都藏在參建人員的腦海里，這些人員隨著奧運(yùn)的結(jié)束各奔西東了，其他地方的體育場(chǎng)館建設(shè)者又是另一撥人，基本又是從頭來(lái)過(guò)。

這一輪PPP還存在一個(gè)“硬傷”：很多項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目管理水平不高。大家知道，PPP項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的建設(shè)單位，通常所說(shuō)的“甲方”，而施工單位是“乙方”，二者的工作內(nèi)容、對(duì)管理人員的技能要求明顯不同；如果整個(gè)PPP項(xiàng)目是一個(gè)樂(lè)隊(duì)，施工方項(xiàng)目管理是樂(lè)器演奏（如小提琴），而建設(shè)項(xiàng)目管理是樂(lè)隊(duì)指揮，所有樂(lè)器演奏者（報(bào)建手續(xù)、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工）都要聽(tīng)指揮的。一般來(lái)說(shuō)政府方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)的不多；這一輪社會(huì)資本多為施工單位，對(duì)施工項(xiàng)目管理（乙方）在行，但對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理（甲方）不在行。 

建設(shè)項(xiàng)目管理的內(nèi)容與施工項(xiàng)目管理不同（參考本人《PPP項(xiàng)目建設(shè)管理體系與建設(shè)期監(jiān)管之探討》）。很多PPP項(xiàng)目采用EPC的承發(fā)包模式，該模式相對(duì)復(fù)雜，而實(shí)際操作往往過(guò)于粗放，包括：可研深度不夠即發(fā)包；項(xiàng)目業(yè)主需求不清晰；設(shè)計(jì)條件、建造標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件不明確，合同價(jià)款方式漏洞大、后期遺留問(wèn)題多（參見(jiàn)本人的《PPP+EPC整體采購(gòu)模式之探討》）。必要時(shí)，可以聘請(qǐng)咨詢(xún)單位，承擔(dān)全面建設(shè)項(xiàng)目管理任務(wù)，或者作為項(xiàng)目管理顧問(wèn)。

4. “開(kāi)發(fā)商”的缺失問(wèn)題

這一輪PPP在推進(jìn)過(guò)程中間發(fā)生了偏差,很大原因是缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項(xiàng)目的“開(kāi)發(fā)商”，類(lèi)似房地產(chǎn)行業(yè)中的萬(wàn)達(dá)、萬(wàn)科一樣，開(kāi)發(fā)商對(duì)項(xiàng)目的整體負(fù)責(zé)，看好一個(gè)項(xiàng)目以后，可以利用企業(yè)的信用進(jìn)行籌措資金，當(dāng)然也獲得項(xiàng)目的收益。和承包商相比，開(kāi)發(fā)商的優(yōu)勢(shì)在于：策劃能力、設(shè)計(jì)能力、投融資能力、建設(shè)項(xiàng)目管理能力、運(yùn)營(yíng)能力；具備上下游生態(tài)鏈集群的優(yōu)勢(shì)；承包商想盡快退出，項(xiàng)目上往往用質(zhì)量一般的設(shè)備材料，開(kāi)發(fā)商如果自己持有，一般會(huì)用質(zhì)量好的設(shè)備材料。

實(shí)行PPP模式比較早的水務(wù)、垃圾處理行業(yè)，市場(chǎng)化程度比較高、相對(duì)成熟，已經(jīng)初步形成了產(chǎn)業(yè)投資人。其他的行業(yè)能夠達(dá)到這種水平，那么PPP的發(fā)展一定會(huì)大有前途。要形成這種局面，需要國(guó)家、地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)各個(gè)項(xiàng)目參與方共同努力，所謂“啐啄同時(shí)”——國(guó)家可以圍繞培育“開(kāi)發(fā)商”來(lái)制定各項(xiàng)政策；承包商做了社會(huì)資本以后，必須承擔(dān)起“開(kāi)發(fā)商”的責(zé)任，做長(zhǎng)線(xiàn)而非短線(xiàn)；金融機(jī)構(gòu)可以政策上向真正的產(chǎn)業(yè)投資人傾斜。

1. PPP政策的協(xié)同

在中央部署防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，各部委針對(duì)PPP項(xiàng)目采取了一系列的措施，財(cái)政部相繼出臺(tái)了系列文件，50號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文，以項(xiàng)目庫(kù)為抓手、牽住項(xiàng)目“融資”這個(gè)牛鼻子，倒逼市場(chǎng)回歸PPP的本質(zhì)，防范政府的風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)資委出臺(tái)了192號(hào)文，防范國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；一行三會(huì)、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)改委叫停了多地地鐵項(xiàng)目，防范大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盲目上馬。這些都是從各自的職責(zé)范圍內(nèi)，所采取的一些防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的措施，出發(fā)點(diǎn)都是好的，只是落到PPP的操作層面，各種政策文件的疊加，造成了市場(chǎng)的困惑。

一項(xiàng)政策的出臺(tái)，往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身，會(huì)對(duì)整體產(chǎn)生影響。如果政策的制定僅從防范局部風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，只考慮自己一畝三分地不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那就很有可能增加其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此，PPP領(lǐng)域的政策制定應(yīng)該注意協(xié)同效應(yīng)，從全局考慮。

2. PPP時(shí)代的財(cái)政政策整合

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在各個(gè)領(lǐng)域制定了各類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼政策，需要通過(guò)各個(gè)主管部門(mén)獲得，水利、農(nóng)業(yè)、交通、能源……這些政策在各自的領(lǐng)域發(fā)揮了引導(dǎo)、扶持作用。涉及基本建設(shè)項(xiàng)目，一般是按建安工程費(fèi)以一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。PPP時(shí)代，這些財(cái)政政策應(yīng)該考慮整合，由補(bǔ)建設(shè)調(diào)整為補(bǔ)運(yùn)營(yíng)，這樣可以避免為套取獎(jiǎng)補(bǔ)資金而包裝項(xiàng)目，節(jié)約建設(shè)投資，減少豆腐渣工程，也有利于培育PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)投資人。具體操作方法，需要國(guó)家層面組織各相關(guān)部委共同來(lái)研究。

3. 繼續(xù)開(kāi)展第五批示范項(xiàng)目

在前三批示范項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，財(cái)政部不久前公布了第四批示范項(xiàng)目，共396個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額7588億元。之前市場(chǎng)有消息稱(chēng)，今后不再開(kāi)展PPP示范項(xiàng)目評(píng)選，個(gè)人以為還是應(yīng)該開(kāi)展，只不過(guò)示范項(xiàng)目數(shù)量不宜太多，要真是精品，起到真正的示范作用。入選條件建議：不僅注重合規(guī)性，而且要看項(xiàng)目的各個(gè)層面與環(huán)節(jié)文件和工程實(shí)體的真實(shí)質(zhì)量；參選可以前期提出，入選必須是進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期兩年以上的項(xiàng)目。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩年以上，工程質(zhì)量、竣工結(jié)算、績(jī)效考核、付費(fèi)等各類(lèi)問(wèn)題也都暴露出來(lái)了，如果還能經(jīng)得起專(zhuān)家們放大鏡的檢驗(yàn)，那么當(dāng)之無(wú)愧可以作為示范項(xiàng)目。

4. 加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革

PPP項(xiàng)目提供了大量公共產(chǎn)品或者服務(wù)，提升了城市的品質(zhì),改善了居民生活環(huán)境，市民都是受益者。如果所有公共產(chǎn)品全部靠政府付費(fèi)提供，顯然是不可持續(xù)的。應(yīng)該按照誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)的原則形成一種價(jià)格機(jī)制，沒(méi)有收費(fèi)的要建立收費(fèi)制度。這樣才能吸引投資者，也為后期資產(chǎn)證券化打下基礎(chǔ)。當(dāng)然這種改革影響面會(huì)比較大,要注意保護(hù)低收入階層,充分考慮他們的承受能力。

5．重視利用“外腦”

PPP項(xiàng)目在推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要注重利用“外腦”，可以外聘專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)單位，包括可研編制、PPP咨詢(xún)、設(shè)計(jì)咨詢(xún)、建設(shè)項(xiàng)目管理顧問(wèn)、造價(jià)咨詢(xún)、全過(guò)程審計(jì)、第三方績(jī)效考核等。

咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的工作對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗十分重要，選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)可以完善PPP治理機(jī)制，少走彎路。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)可以從幾個(gè)方面進(jìn)行甄選：從事PPP咨詢(xún)的時(shí)間足夠長(zhǎng)；人員穩(wěn)定；業(yè)務(wù)規(guī)模較大，在全國(guó)范圍廣泛開(kāi)展項(xiàng)目；專(zhuān)業(yè)化，而非萬(wàn)金油。

總之，PPP項(xiàng)目錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及面廣，必須運(yùn)用科學(xué)系統(tǒng)的思維，并且注重各個(gè)細(xì)節(jié)，魔鬼在細(xì)節(jié)里，才有可能做好。任何一項(xiàng)政策，“沒(méi)有最好、只有更好”，PPP相對(duì)而言還是具有一定的優(yōu)勢(shì)，還是可以作為一個(gè)較好的政策工具。希望在各方的齊心協(xié)力下，PPP能健康持續(xù)發(fā)展，為國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、縮小地區(qū)之間發(fā)展的不平衡、為國(guó)家的現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”做出貢獻(xiàn)。

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