中央自2014年起大力推廣PPP模式,隨后PPP呈現(xiàn)出爆炸式增長。然而,在一批又一批轉型發(fā)展和民生保障項目落地的同時,也出現(xiàn)不小隱患。
基于此,2017年11月,財政部出臺92號文件,從項目入庫和入庫項目清理入手,劃定紅線,提升PPP項目質(zhì)量,拉開了PPP項目整肅、規(guī)范的大幕!耙(guī)范”將成為中國PPP下一步發(fā)展的主基調(diào),政策關注點也將從以前的落地率轉向規(guī)范性。
監(jiān)管層強化PPP規(guī)范和監(jiān)管,短期來看,各類產(chǎn)業(yè)資本和金融機構的期望會有一定降溫,但從長久來看,通過嚴格監(jiān)管,優(yōu)勝劣汰,去偽存真,更有利于PPP市場健康發(fā)展。另外,未來民營資本將會在PPP項目推進中發(fā)揮更為重要的作用。
PPP:從起飛,到平飛
經(jīng)過四年的發(fā)展,“規(guī)范”將成為中國PPP下一步發(fā)展的主基調(diào)。2017年被稱為PPP規(guī)范年,政策關注點也將從落地率轉向規(guī)范性,寧愿放慢腳步也要規(guī)范透明。與此同時,財政部將啟動全國PPP入庫項目大篩查,堅決清理不規(guī)范項目
《中國新聞周刊》記者/席志剛
2017年11月1日,在財政部PPP中心和上海金融業(yè)聯(lián)合會主辦的第三屆中國PPP融資論壇上,財政部相關負責人表示,截至今年9月底,全國已進入開發(fā)階段的PPP項目達6778個,總投資額約10.1萬億元,其中已落地項目2388個,投資額約4.1萬億元。中國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。
PPP改革正從“起飛”切換進入“平飛”狀態(tài)。財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌表示,PPP改革取得了預期成果!疤貏e是在正確處理政府和市場關系、統(tǒng)籌政府市場兩個資源方面,進行了先行先試的探索!笔芬蟊硎,目前PPP改革已建立起“五位一體”制度體系,形成了一個統(tǒng)一的大市場,落地了一大批支持轉型發(fā)展和民生保障項目。
在肯定成績的同時,史耀斌也坦言,在PPP改革實踐中,一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位,特別是把PPP模式簡單化作政府的一種投融資手段,產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題,積累了一些隱性風險。
史耀斌說,要嚴守底線,狠抓規(guī)范管理。防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資,堅決剔除不規(guī)范項目。
史耀斌提出了5點規(guī)范意見:細化措施,嚴格風險控制;完善風險分擔機制,防止風險不合理轉移;加強財政支出責任監(jiān)測,嚴守財政支出10%的“紅線”;控制實體企業(yè)融資杠桿倍數(shù),嚴防表外業(yè)務風險;加強部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控,預防金融財政風險。
市場將這番措辭嚴厲的講話,解讀為監(jiān)管層對一路高歌猛進的PPP“踩下了剎車”。
三大風險
史耀斌話音剛落,多部委規(guī)范文件即接踵而至。
2017年11月16日,財政部網(wǎng)站公布《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),通過負面清單嚴控新項目入庫,并劃出七條“紅線”,對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理,清退不合規(guī)項目,并要求在2018年3月底前完成。
與此同時,國資委印發(fā)了《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》,從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規(guī)?刂、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會計核算、嚴肅責任追究6方面來防范中央企業(yè)參與PPP的經(jīng)營風險。
隨后,國家發(fā)改委發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》,提出了10條指導意見,其中包括,分類施策支持民間資本參與PPP項目、鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項目融資支持力度、評選民間資本PPP項目典型案例等。
國資委的出手,讓市場稍感意外。此前,國資委出臺的相關文件直接下發(fā)到央企,對外公布的并不多,此舉向市場傳遞出政策趨緊的信號。
實際上,監(jiān)管層對PPP的違規(guī)亂象早已警覺。自2013年以來,財政部、發(fā)改委下發(fā)的規(guī)范性文件已達幾十個。
國資委強力規(guī)范約束央企在PPP領域的動作事出有因。4年來,央企在PPP市場跑馬圈地,招致地方國企與社會資本的不滿。
在清華PPP研究中心首席專家王守清看來,中央地方關系緊張分三個層面:一、中央規(guī)范PPP的意圖是去杠桿,減少地方政府債務,而地方政府更多是考慮上項目出政績;二、地方國企很惱火央企搶走本該是自己的項目,目前很多地方國企平臺公司日子很不好過,有的甚至活不下去;三、央企重資產(chǎn)輕經(jīng)營,民企重經(jīng)營輕資產(chǎn),許多經(jīng)營性項目被央企掠走,民企自然不甘心。
“盡管財政部、發(fā)改委一定程度上摁住了地方政府,但對央企卻束手無策,此番國資委出手約束,意味著規(guī)范加碼。”王守清告訴《中國新聞周刊》,國資委盡量與財政部、發(fā)改委標齊,保持規(guī)范的延續(xù)。不過,監(jiān)管層尚未形成聯(lián)席協(xié)調(diào)機構,多頭監(jiān)管導致監(jiān)管效率低下。
財政部金融司司長王毅從地方政府、社會資本、中介咨詢機構三個方面,直指PPP改革4年來累積的顯性風險。
他說,在地方政府方面,有的地方過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動,過于重視短期投資效果,而輕視長期風險防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時,相關人員的操作經(jīng)驗和實踐能力還有待提高,“兩個論證”(物有所值評價論證和財政承受能力論證)沒有扎扎實實地開展。
在社會資本方面,有的社會資本注重短期利益而輕視長期運營,“項目建好就拿錢,項目落地就走人。有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足,‘穿透’看,發(fā)現(xiàn)資本金都是借款,‘小馬拉大車’!蓖跻阏f,這種情況下,社會資本難以分擔長期的風險,PPP難以發(fā)揮應有作用。
在中介組織方面,PPP剛剛起步,中介組織經(jīng)驗不足,對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管,服務水平有待提高。
為此,財政部在PPP頂層設計上將進行4個轉變:第一,從單純關注項目落地數(shù)量,向關注項目規(guī)范性轉變;第二,從重視增量項目,向更加重視存量項目轉變;第三,從關注短期效益,向關注中長期效益轉變;第四,在力所能及的情況下,更好地推動中國企業(yè)以PPP模式“走出去”,支持“一帶一路”發(fā)展。
接受《中國新聞周刊》采訪的專家普遍認為,隨著參與監(jiān)管部門的增多,PPP投資一改往日追求速度的局面,開始注重入庫項目的質(zhì)量。
國資委要求央企資產(chǎn)負債率高于 90%、近兩年連續(xù)虧損或資金實力薄弱的子企業(yè),原則上不得單獨投資 PPP 業(yè)務。王守清認為,這意味著,地方國企和民營企業(yè)參與PPP的空間寬松了一些。
在降杠桿的大背景下,財政部直接將不合規(guī)PPP項目清理出庫讓業(yè)內(nèi)觸動,市場擔心未來清理范圍會繼續(xù)擴大,甚至擔心PPP是否還會繼續(xù)做下去。
財政部PPP中心副主任韓斌喊話市場,稱不應過分解讀!爸皇侵厣甏媪恳(guī)定,從而起到規(guī)范PPP的作用,但制度本身并未發(fā)生變化!
提高民營企業(yè)參與度
截至2017年9月,2017年新成交的PPP項目已經(jīng)達到3.17萬億元。其中僅8大建筑央企:即中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學,就中標429個,總投資額達1.54萬億元。
而社會資本特別是民營企業(yè),自2014年至今共約1200家參與了國內(nèi)的PPP項目,中標項目2348個,占比為47.5%;規(guī)模為1.9萬億元,占比為25.1%。
“中央原本希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項目,化解地方政府債務,但就各地已簽項目的合作方來看,央企超過一半!眹野l(fā)改委城市交通研究院院長張國華接受《中國新聞周刊》采訪時說,民營企業(yè)尚未成為主力,意味著中央的愿望落空,地方政府債務轉手央企,最終變成中央政府債務,背離了中央的初衷。
在王守清看來,地方政府在“穩(wěn)增長”的壓力下,優(yōu)先推出的往往是大型或特大型公共設施和公共服務項目,也有一些是為圖簡便將零散項目打包進入PPP模式,融資需求大多在幾十億上百億甚至幾百億元,民營企業(yè)因為不具備如此強大的融資能力而被拒之門外。
民營企業(yè)自身的弱點,也限制了其參與大型基建PPP項目。大多數(shù)民企資金實力不強,融資渠道窄,成本很高;蛘呒夹g資質(zhì)不夠,一些大項目存在技術壁壘。也有個別民營企業(yè)信譽不好,有的甚至會跑路。
另外,現(xiàn)在的PPP合作中,有的地方政府還停留在傳統(tǒng)思維中,喜歡“擺架子”,認為是政府“批準”給社會資本方做PPP項目,而不是雙方之間平等合作。同時,政府與社會資本的合作,又容易招致質(zhì)疑,地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。部分地方政府領導為規(guī)避“道德風險”,會優(yōu)先選擇國有企業(yè)。
河南汝州市委時任市委書記高建軍(目前已升任河南省開封市委副書記、代市長)表示,該市推出的PPP項目,合作方是以央企、國企、專業(yè)實力明顯的民營企業(yè)來排序。他解釋說,與民營企業(yè)合作的風險太大,別的不說,資金鏈一斷,項目就功虧一簣。
另一方面,很多PPP項目民企也“不敢進”。PPP項目多是公益性質(zhì),本著“盈利不暴利”的原則,地方政府紛紛壓低了投資回報空間,有些項目的回報率甚至低至5%,國有企業(yè)因融資成本較低,比民營企業(yè)對低回報率承受力更強。
與此同時,PPP項目從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯,投資收益率對民營企業(yè)不具備吸引力。
另外,不少地方政府將公益性PPP項目拿出來讓社會資本做,有經(jīng)營收益的項目則留給政府自己的平臺公司做,這也導致社會資本尤其是民營資本無人問津。
同時,很多PPP項目未能建立完善的風險分擔機制。不少地方政府認為PPP就是政府少花錢,或者不花錢,盡可能多地降低政府風險或財政風險,將風險轉嫁給社會資本方,收益卻沒有給予相應考慮。
民企的另一個擔心是政策性風險。PPP項目期限一般都在10年以上,社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備,尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險,很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障。
但現(xiàn)實中也有不少政府帶頭履約的案例。比如河北固安縣政府,2002年就固安工業(yè)園區(qū)項目與民營企業(yè)華夏幸福簽訂長期PPP模式開發(fā)協(xié)議,雙方合作至今歷經(jīng)4任縣委書記、5位縣長。政府做好整體項目規(guī)劃的審批、產(chǎn)業(yè)項目的決策和服務質(zhì)量的監(jiān)督,企業(yè)提供規(guī)劃、設計、建設、運營等專業(yè)化服務。這一合作樣本得到國務院辦公廳的通報表揚。
史耀斌在上述論壇上表示,PPP改革要創(chuàng)造公平有序的營商環(huán)境,提高民營企業(yè)參與度,他特別提及“要保證企業(yè)合理投資收益,政府要帶頭遵法履約”。
地方政府的短板
清華PPP研究中心首席專家王守清在參與大量PPP項目決策咨詢服務過程中發(fā)現(xiàn),作為PPP項目的發(fā)起方,地方政府還存在很多的問題。
他說,很多地方政府對PPP不是一知半解,而是完全不解,有的是“勉為其難”,更多的是“摸著石頭”走,“硬著頭皮”干,甚至有的從思想上抵觸。
“極少遇到真正了解PPP政策和實務操作的政府官員!蓖跏厍逭f,大部分人對PPP的認識有嚴重偏差。不少地方官員認為,與傳統(tǒng)模式相比,采用PPP模式的流程比預想要復雜和困難;還有的認為用“BT”模式就很好,合同一簽又方便又省事,為什么又花錢又浪費時間搞“實施方案、財政承受能力評審、物有所值評價”?
專業(yè)上也有欠缺。按照財政部有關規(guī)范性文件要求,PPP項目操作共分5個階段19個流程。對地方政府而言,完整走完這套合規(guī)流程非常困難。
財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條規(guī)定,“政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。實際上,很多政府部門完全是被動地成為了PPP項目實施機構,因為不懂PPP專業(yè)知識,不知道要干什么,也沒有具體的內(nèi)設科室或?qū)iT人員來對接對內(nèi)對外的工作。
政府方在PPP實施過程中“不懂、不知、不愿”,特別是“外行人做事”的現(xiàn)象,給PPP的實施留下了隱患。在王守清看來,由于缺乏PPP運作的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗,現(xiàn)實中已經(jīng)存在的PPP項目推進較慢,操作不規(guī)范,實施過程中不斷出現(xiàn)矛盾。
短期內(nèi)提升地方官員PPP的專業(yè)性操作并不現(xiàn)實。河南汝州市時任市委書記高建軍在接受《中國新聞周刊》采訪時坦言,現(xiàn)實的考慮是借用咨詢中介機構“外腦”,提升對PPP的實操水平。
但問題并沒有因此得到解決。一方面,專業(yè)能力所限,面對咨詢機構提供的實施方案,看不明白也無從下手,更不知道如何去發(fā)現(xiàn)問題和提出問題;另一方面,盡管全國多數(shù)省市財政部門都建立了“PPP項目入庫咨詢服務機構名錄”,但對絕大多數(shù)政府部門來說,操作PPP都是第一次,對咨詢機構能做什么,做到什么程度,服務質(zhì)量的好壞等一無所知,容易偏聽偏信。
王守清說,中國PPP咨詢機構的水平良莠不齊,不少咨詢機構缺乏職業(yè)道德約束,在承接PPP咨詢服務時會大包大攬,直到實施方案無法通過專家評審和專業(yè)論證時,才發(fā)現(xiàn)很多咨詢機構的水平大都言過其實。
“我們也著急,(只有)最大限度地學習和選擇合適的咨詢機構!备呓ㄜ姼嬖V《中國新聞周刊》,即便是走過了合規(guī)流程,如何找到合格的社會資本,又是橫亙在面前的難題。
對于地方官員的苦衷,王守清理解,但不太認同。他說,地方官員迫于政績和穩(wěn)增長壓力,希望PPP項目盡快落地,這可以理解,但項目做得穩(wěn)一點事實上沒有壞處!翱偙葐栴}一大堆,焦頭爛額好!
慣性的阻礙
融資是PPP項目“投、融、管、退”四個環(huán)節(jié)中非常重要的一環(huán),合理的融資方案和規(guī)范的融資行為是PPP項目成功的重要保障。在實踐操作中,一些PPP項目的融資行為不規(guī)范、不合理,給PPP項目的實施埋下隱患。
王守清告訴《中國新聞周刊》,金融機構股權投資要求明股實債、固定回報,同時希望提前退出。退出的方式主要是讓政府直接擔;虺鼍叱兄Z函,這顯然違反現(xiàn)有PPP的相關政策。
此外,金融機構在選擇項目時,會優(yōu)先選擇政府付費項目,其次是可行性缺口補助模式項目,盡量不做使用者付費模式項目,不愿意分擔市場需求風險。金融機構的偏好,也是使用者付費模式PPP項目落地率低的重要原因。
當前,政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目數(shù)量,占比分別為39.7%、31.6%和31.5%,規(guī)模大體相當。但三類項目實際落地率差別較大,政府付費模式為17.4%,可行性缺口補助模式為16.8%,使用者付費模式僅為8.9%。
金融機構參與PPP項目不積極、不規(guī)范的原因,一方面是金融機構缺乏操作PPP的經(jīng)驗、能力和人才,一些國有銀行的省級分行,近三年多來甚至都還未做過PPP項目;另一方面,金融機構對PPP缺乏足夠的認識,仍沿用“債權”慣性思維來做PPP股權投資,缺乏“股權”思維,因此希望投資能做到明股實債、保底回報和提前退出。
一直以來,銀行在做傳統(tǒng)政府類項目形成的共識是,凡是與政府信用掛鉤的項目都是沒風險的,只要政府肯出函(納入財政預算的人大決議、安慰函、兜底函等等),風險一定可控。即便是政府可能因為流動性問題不能按期償還貸款本息,也不至于形成壞賬、死賬,即使有風險,放貸責任也小,因為“肉爛在鍋里”。
此外,金融機構更多情況下是以“甲方”的慣性思維在做PPP項目,缺乏“乙方”的思維,這令民營企業(yè)頗為不忿,抱怨其“一點風險都不愿承擔,只想躺著掙錢”。
融資是PPP項目落地和實施的關鍵。王守清建議地方政府在招標文件中,要為便于融資留出空間,要及時出具納入年度財政預算和中期財政規(guī)劃的人大決議,這是金融機構股權和債權出資的前提條件;產(chǎn)業(yè)投資人在投標前要落實好融資方案,聯(lián)合產(chǎn)業(yè)基金一起投標時,最好找具有大型商業(yè)銀行背景的產(chǎn)業(yè)基金;金融機構則要轉變觀念和思路,盡快積累操作PPP業(yè)務的經(jīng)驗,培養(yǎng)PPP業(yè)務的人才,搶占市場。
對于PPP政策的制定和監(jiān)管部門,要充分認識到融資問題已經(jīng)成為PPP發(fā)展的“瓶頸”。在控制地方債務、防范金融風險的大背景下,要從政策層面進一步規(guī)范和引導PPP模式的融資行為。
對于呼聲很高PPP的立法,財政部條法司副司長周勁松在論壇上透露,2016年7月7日國務院常務會議后,由法制辦牽頭立法工作小組,目前仍處在征求意見階段,名稱仍存爭議,F(xiàn)實的考慮是,按照實際急需、問題導向的原則,先盡快地出臺一部條例,以規(guī)范現(xiàn)實中的需要。
王守清認為,法最宏觀,再下來是條例、規(guī)章、政策,現(xiàn)在這么多政策已夠用。他認為PPP立法已沒有2014、2015年時那么急迫,問題在于政策容易變。此外,有很多法已經(jīng)存在,只是與PPP有沖突,應該先解決沖突問題,不能為立法而立法。
他建議全國人大對沖突的部分出臺解釋,解釋不了則修改,做一個頂層設計。他說目前缺少一個協(xié)調(diào)機構,國務院法制辦只能協(xié)調(diào)發(fā)改委和財政部形成條例救急,但條例層級低,顯然解決不了全部問題。
PPP“出海”
11月1日,承載了多項務實合作事項的《共建亞太地區(qū)PPP聯(lián)絡網(wǎng)合作備忘錄》在上海簽署。這份由中國財政部和聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會共同推動的文件,旨在加強亞太地區(qū)PPP和基礎設施融資網(wǎng)絡,分享PPP和基礎設施融資信息與經(jīng)驗,支持“一帶一路”沿線國家基礎設施互聯(lián)互通。
這意味著,不論在理論研討領域還是在實務領域,運用PPP模式支持“一帶一路”倡議,都取得了實質(zhì)性進展。
中國已成為“一帶一路”23個沿線國家的最大貿(mào)易伙伴,成為許多沿線國家主要投資來源地,合作涵蓋農(nóng)林開發(fā)、能源資源、加工制造、物流運輸、基礎設施等多個領域,一批重大項目已陸續(xù)落地。
財政部PPP中心主任焦小平表示,PPP將會幫助“一帶一路”沿線國家解決政府基礎設施供給不足問題,又能創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)鏈、新的增長點。
但中國交通建設股份有限公司執(zhí)行董事財務總監(jiān)傅俊元告誡說,走出去的企業(yè)做PPP項目,要根據(jù)自身實力和專業(yè)慎重選擇。傅俊元說,絕大多數(shù)項目不太適合做PPP,基礎設施項目周期長、回報低,加上有些國家經(jīng)濟、政治環(huán)境都不是很理想,有一定的風險。
他建議財政部對中國企業(yè)走出去實施PPP項目也提供一些規(guī)范性的意見,避免企業(yè)盲目出去做PPP。