PPP項(xiàng)目采購(gòu)按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，需要全部強(qiáng)制性實(shí)施資格預(yù)審，但是在實(shí)際操作中，有些PPP項(xiàng)目并未實(shí)施資格預(yù)審。因此，有必要從設(shè)置資格預(yù)審的立法意圖、資格預(yù)審的利弊、PPP項(xiàng)目的特殊性、PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式等予以分析、反思。通過(guò)分析研究，筆者認(rèn)為，應(yīng)還權(quán)于招標(biāo)人，由招標(biāo)人自行決定是否實(shí)施資格預(yù)審為妥。
矛盾：實(shí)際操作與有關(guān)規(guī)定不一致
2014年12月31日，財(cái)政部制定并印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，該辦法第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。”這表明，按照財(cái)政部的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須實(shí)行資格預(yù)審。
但是，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)的具體實(shí)施過(guò)程之中，又有一些項(xiàng)目并未嚴(yán)格實(shí)施資格預(yù)審，而是采用資格后審或者模糊用語(yǔ)的“資格審查”。比如《貴州省銅仁至懷化高速公路（銅仁段）PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)公告》中就明文規(guī)定：“現(xiàn)對(duì)本項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行公開招標(biāo)，實(shí)行資格后審。”又如《盤縣2015年城關(guān)鎮(zhèn)片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP投資合作人競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告》第3.5條就明文規(guī)定“本項(xiàng)目磋商采用資格審查方式”。
一邊是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》強(qiáng)制要求實(shí)施資格預(yù)審，另一邊是實(shí)際工作中要么資格預(yù)審、要么資格后審，甚至是既不寫明是資格預(yù)審還是資格后審，而籠統(tǒng)規(guī)定為資格審查。對(duì)于國(guó)家政策規(guī)定與實(shí)際操作之間的不一致，需要予以反思，究竟是國(guó)家政策規(guī)定的不合理，還是實(shí)際操作的不合法、不合規(guī)？
思考：實(shí)施資格預(yù)審的立法意圖
對(duì)于為何實(shí)施“資格預(yù)審”，有關(guān)部門做出以下解釋：
其一，在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司聯(lián)合編著的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》一書第40頁(yè)中釋義為：“資格預(yù)審的目的是為了篩選出滿足招標(biāo)項(xiàng)目所需資格、能力和有參與招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)意愿的潛在投標(biāo)人，最大限度地調(diào)動(dòng)投標(biāo)人挖掘潛能，提高競(jìng)爭(zhēng)效果。對(duì)潛在投標(biāo)人數(shù)量過(guò)多或者大型復(fù)雜等單一特征明顯的項(xiàng)目，以及投標(biāo)文件編制成本高的項(xiàng)目，資格預(yù)審還可以有效降低招投標(biāo)的社會(huì)成本，提高評(píng)標(biāo)效率。”
其二，在財(cái)政部國(guó)庫(kù)司、財(cái)政部條法司、財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》一書第80頁(yè)釋義為：“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。需要說(shuō)明的是，實(shí)踐中很多人認(rèn)為資格預(yù)審只適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，這是一種誤解。資格預(yù)審是采購(gòu)程序中一個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)。除單一來(lái)源采購(gòu)?fù)猓渌少?gòu)方式均可適用，具體由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)酌情決定。”
因此，對(duì)于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》強(qiáng)制要求所有PPP項(xiàng)目均實(shí)施資格預(yù)審，與國(guó)家對(duì)“資格預(yù)審”的立法意圖也并不完全一致，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中，如果采用單一來(lái)源的方式采購(gòu)社會(huì)資本方，是不需要實(shí)施資格預(yù)審的，因?yàn)閮H此一家。
利弊：實(shí)施資格預(yù)審的利弊分析
1. 實(shí)施資格預(yù)審的有利之處
資格預(yù)審，從某種意義上說(shuō)，它把招標(biāo)程序分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是選擇“合格的潛在投標(biāo)人”，第二個(gè)階段是選擇“最優(yōu)的投標(biāo)要約”。資格預(yù)審的利，主要體現(xiàn)在以下方面：
一、能夠確保招投標(biāo)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)效率。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是在具有同比競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)人之間進(jìn)行時(shí)，才能最大限度地調(diào)動(dòng)相互競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)人的潛能。投標(biāo)人實(shí)力和水平差距過(guò)大，將大大降低競(jìng)爭(zhēng)的效率，資格預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)對(duì)申請(qǐng)人的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)水平、財(cái)務(wù)狀況、人員狀況等的評(píng)審，能夠發(fā)揮“過(guò)濾”的作用，確保投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性。
二、可以有效降低招投標(biāo)的社會(huì)成本。過(guò)多的投標(biāo)人參與投標(biāo)， 累計(jì)的投標(biāo)投入太大，而中標(biāo)人只能有一個(gè)，未中標(biāo)人的投標(biāo)成本不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)嫁到他們今后投標(biāo)并中標(biāo)的工程中，必然會(huì)增大社會(huì)成本和其他投資人的負(fù)擔(dān)。
三、可以減少評(píng)標(biāo)工作量。提高評(píng)標(biāo)效率，從而提高招投標(biāo)工作的效率，確保招投標(biāo)目的的順利實(shí)現(xiàn)。這些作用在按照擇優(yōu)選擇原則、通過(guò)資格預(yù)審活動(dòng)限制投標(biāo)人數(shù)量時(shí)更為明顯。
四、資格預(yù)審能夠避免履約能力不佳的企業(yè)中標(biāo)，降低履約風(fēng)險(xiǎn)。資格預(yù)審過(guò)程減少了大量潛在的承包商，將潛在承包商范圍縮小至那些已證明有能力執(zhí)行特定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的承包商。經(jīng)過(guò)資格預(yù)審，能夠?qū)①Y信、業(yè)績(jī)達(dá)不到招標(biāo)人要求的潛在投標(biāo)人排斥在投標(biāo)人之外，能夠在一定程度上預(yù)防合同簽訂后履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
2. 實(shí)施資格預(yù)審的弊端
雖然資格預(yù)審有如上有利之處，但資格預(yù)審也有其弊端：
一、采用資格預(yù)審容易形成投標(biāo)人之間的串標(biāo)。如果不實(shí)施資格預(yù)審而是實(shí)施資格后審，在投標(biāo)截止日之前，即開標(biāo)前，投標(biāo)人的信息是保密的，相互之間是不知道的。但是一旦實(shí)施資格預(yù)審，不管是否通過(guò)資格預(yù)審，投標(biāo)人之間均會(huì)相互知曉是否具有投標(biāo)資格，并是否將參與下一步的投標(biāo)工作，使相互之間有了了解和知曉，對(duì)于其串標(biāo)，提供了可能。而且，正因?yàn)橥稑?biāo)人數(shù)量經(jīng)過(guò)資格預(yù)審篩選后減少，使投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)性，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也減少了。
二、采用資格預(yù)審，延長(zhǎng)了招標(biāo)采購(gòu)的時(shí)間，降低了招標(biāo)采購(gòu)的核心價(jià)值。通常認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)制度的設(shè)置，最核心的價(jià)值是解決價(jià)格問題。從資格預(yù)審公告的發(fā)布、資格預(yù)審文件的編制到資格評(píng)審等整個(gè)資格預(yù)審程序的完成，無(wú)疑會(huì)延長(zhǎng)招標(biāo)投標(biāo)的時(shí)間。以建設(shè)施工為例，許多項(xiàng)目因其工程性質(zhì)的特殊性，工期要求緊張，在竣工時(shí)間已定情形下只能壓縮施工工期，這就增加了中標(biāo)人追趕工期的成本。于是，投標(biāo)人會(huì)在投標(biāo)報(bào)價(jià)中增加追趕工期的成本，無(wú)形中會(huì)抬高最后的中標(biāo)價(jià)，降低了招標(biāo)投標(biāo)制度的核心價(jià)值。
三、采用資格預(yù)審，法律法規(guī)規(guī)定對(duì)資格審查專家或資格審查主體的約束性較少。對(duì)于資格審查委員會(huì)，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也僅對(duì)“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”的資格審查委員會(huì)有相應(yīng)的組建要求，對(duì)于非“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”則沒有要求。其第十八條規(guī)定：“資格預(yù)審應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行。國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)組建資格審查委員會(huì)審查資格預(yù)審申請(qǐng)文件。資格審查委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法和本條例有關(guān)評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員的規(guī)定。”由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果，就是有些項(xiàng)目的資格預(yù)審審查的隨意性較大，容易侵害其他方的合法權(quán)益。
正因?yàn)橘Y格預(yù)審的弊端，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》均沒有強(qiáng)制要求所有招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目必須實(shí)施資格預(yù)審，而是將資格預(yù)審的選擇權(quán)，賦予給了招標(biāo)人（采購(gòu)人），以真正落實(shí)“項(xiàng)目法人責(zé)任制”的要求。
建議：根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及采購(gòu)方式確定
1. PPP項(xiàng)目相互之間具有重大的區(qū)別
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)推出了首批80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，涵蓋了鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面。財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》中的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，涵蓋了新能源汽車、供暖、地下綜合管廊、污水處理、供水、軌道交通、垃圾處理、醫(yī)療、環(huán)境綜合治理、交通、體育等領(lǐng)域，范圍之廣，區(qū)別之大，不能不具體問題具體分析，具體情況具體對(duì)待。
因此，各類PPP項(xiàng)目之間，性質(zhì)不同，領(lǐng)域不同，強(qiáng)制要求一刀切均實(shí)施資格預(yù)審，可能有悖其具體特點(diǎn)，值得探討。
2. PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式眾多，需要區(qū)別對(duì)待
PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式目前至少有公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)5種采購(gòu)方式。在這5種采購(gòu)方式之中，除了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》明確規(guī)定以邀請(qǐng)招標(biāo)的方式采購(gòu)貨物和服務(wù)需要實(shí)施資格預(yù)審?fù)猓渌?/span>4種方式，對(duì)資格審查均無(wú)強(qiáng)制性要求。單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目，不需要資格預(yù)審的。因此，至少公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判，是否必須強(qiáng)制實(shí)施資格預(yù)審，法有授權(quán)，授給了招標(biāo)人自行根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)決定。
雖然《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》明文規(guī)定所有的PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須實(shí)施資格預(yù)審，但是在現(xiàn)實(shí)面前，有些PPP項(xiàng)目并未嚴(yán)格按照其規(guī)定實(shí)施資格預(yù)審。從前文的分析不難看出，不管是從上位法的規(guī)定來(lái)看，還是從相關(guān)的立法意圖以及實(shí)施資格預(yù)審的利弊，甚至PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、重大差異性、采購(gòu)方式眾多性來(lái)看，都應(yīng)當(dāng)具體事宜具體分析，具體情況具體對(duì)待，將PPP項(xiàng)目采購(gòu)是否實(shí)施資格預(yù)審，交給招標(biāo)人來(lái)綜合考量決定，以便真正落實(shí)“項(xiàng)目法人責(zé)任制”。
