什么是PPP項(xiàng)目?盡管國(guó)家各部委發(fā)布數(shù)百份PPP相關(guān)文件，但由于出發(fā)點(diǎn)不同，標(biāo)準(zhǔn)不同，每一個(gè)人眼中的PPP項(xiàng)目是各不相同的 ，甚至有時(shí)候大相徑庭。
2016年6月8日，財(cái)政部等20部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開展第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，該通知第一次公布了完整的PPP項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)(下稱《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》)。
該標(biāo)準(zhǔn)一共15條，前九條是定性的否定標(biāo)準(zhǔn)，后六條是定量的肯定標(biāo)準(zhǔn)。扣除材料規(guī)范、示范價(jià)值等純形式標(biāo)準(zhǔn)及主觀標(biāo)準(zhǔn)，刪除幾乎沒有異議的社會(huì)資本認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提取一實(shí)施方案及二報(bào)告實(shí)質(zhì)規(guī)則，合并規(guī)劃立項(xiàng)及其他準(zhǔn)備工作，統(tǒng)一肯定口徑，梳理此前PPP相關(guān)文件規(guī)定，得出認(rèn)定我國(guó)PPP項(xiàng)目的如下十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):
01主體：實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是政府或其職能部門或事業(yè)單位
PPP中的政府方一般由三方組成：授權(quán)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資代表。其中，實(shí)施機(jī)構(gòu)指和社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方。
無論是采用政府購(gòu)買服務(wù)，還是特許經(jīng)營(yíng)方式，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位�！墩�(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》財(cái)綜[2014]96號(hào)第四條規(guī)定：“政府購(gòu)買服務(wù)的主體（以下簡(jiǎn)稱購(gòu)買主體）是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位�！薄痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍”。
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》第1條規(guī)定“政府方為國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的”不作為備選項(xiàng)目，否定了發(fā)改投資[2014]2724號(hào)“行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”的做法。
盡管如此，行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司可以作為PPP項(xiàng)目中政府方的出資代表。而授權(quán)機(jī)構(gòu)指縣級(jí)以上人民政府，只有在特許經(jīng)營(yíng)中才是必須的有，政府購(gòu)買服務(wù)中未強(qiáng)制要求，但從融資角度來說，這也是必要的。
02對(duì)象：PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目，不包括商業(yè)項(xiàng)目
PPP項(xiàng)目可以包括商業(yè)項(xiàng)目嗎？PPP項(xiàng)目用地可以是經(jīng)營(yíng)性用地嗎？
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項(xiàng)目。這與此前規(guī)定是一致的�！墩蜕鐣�(huì)資本合作模式操作指南》財(cái)金[2014]113號(hào)第六條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式�！薄痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法�！卑凑盏诙鶳PP示范項(xiàng)目申報(bào)通知財(cái)金[2015]57號(hào)規(guī)定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。
因此PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目不包括商業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性用地不宜作為PPP項(xiàng)目用地。商業(yè)項(xiàng)目不宜直接打包到PPP項(xiàng)目之中，可以通過一定的結(jié)構(gòu)安排解決商業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼 PPP項(xiàng)目問題。
03期限：不低于10年，必須帶運(yùn)營(yíng) ，BT不是PPP
PPP合作期多長(zhǎng)？BT是PPP嗎?如不是，為什么不是？
PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作。合作期多長(zhǎng)，其他文件并沒有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項(xiàng)目的財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定:采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的，或者合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的 ，不作為備選項(xiàng)目。
PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期。一個(gè)基建或公共服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)壽命通常在50年到100年。但考慮金融機(jī)構(gòu)融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)摹Ｄ壳�，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。
BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項(xiàng)目全生命周期強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營(yíng)。只有由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，才能提高項(xiàng)目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運(yùn)行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項(xiàng)目都帶O（運(yùn)營(yíng)）。當(dāng)然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運(yùn)營(yíng)。因此，不帶運(yùn)營(yíng)的BT不是PPP。
04融資：不得固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排
PPP模式是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，那么以固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排進(jìn)行融資的項(xiàng)目是PPP嗎？
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21條規(guī)定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)…”。財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項(xiàng)目。
采取固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排的項(xiàng)目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績(jī)效評(píng)價(jià)等原則，因而不屬于PPP項(xiàng)目。
05采購(gòu)：采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本
PPP項(xiàng)目社會(huì)資本如何確定？應(yīng)采用何種方式進(jìn)行采購(gòu)？
對(duì)于PPP項(xiàng)目，無論采用特許經(jīng)營(yíng)還是政府購(gòu)買服務(wù)，均應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本�！墩少�(gòu)法》中規(guī)定政府購(gòu)買服務(wù)采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一采購(gòu)來源、詢價(jià)五種采購(gòu)方式�！墩蜕鐣�(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)進(jìn)一步規(guī)定：增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織……。”
在司法實(shí)踐，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未采用競(jìng)爭(zhēng)性選擇投資人，往往認(rèn)定合同無效。因此《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本合作方的”不列為備選項(xiàng)目。
06績(jī)效：按照績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)支付服務(wù)費(fèi)
政府補(bǔ)貼是固定回報(bào)嗎？政府補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的條件是什么？
政府補(bǔ)貼條件是績(jī)效評(píng)價(jià)合格。財(cái)金[2014]113號(hào)第26條規(guī)定：“……政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付�！�(xiàng)目實(shí)際績(jī)效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，……未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的……”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第43條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制”。
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》將產(chǎn)出范圍及績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)審重點(diǎn)。從而使得社會(huì)資本獲得的補(bǔ)貼及其他收入因?yàn)榭?jī)效不同而不同，從而避免出現(xiàn)固定回報(bào)情況。
07合伙：風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、合理回報(bào)
在PPP模式下，政府和社會(huì)資本是什么關(guān)系？
PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本之間類似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。財(cái)金[2014]113號(hào)第11條規(guī)定PPP項(xiàng)目“在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)�！薄对u(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》將“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配是否充分、合理，利益共享機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容”作為重要評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
值得注意的是，政府可以承擔(dān)最低流量、最低供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)資本不至于因不可預(yù)見原因明顯虧損。但之對(duì)應(yīng)，PPP項(xiàng)目應(yīng)限制社會(huì)資本的高額收益作為對(duì)沖。
08經(jīng)濟(jì)：定性定量評(píng)價(jià)，物有所值
政府為什么要推行PPP模式，政府合算嗎？
物有所值評(píng)估是PPP的基本條件。財(cái)金[2014]113號(hào)第八條規(guī)定：“財(cái)政部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值……經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式�！薄禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》規(guī)定現(xiàn)階段以物有所值定性評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)作為補(bǔ)充。而在《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定既要定性評(píng)價(jià)的也要定量評(píng)價(jià)。”
從現(xiàn)行政府及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏及其他一些客觀原因，物有所值定量分析還有難度，但長(zhǎng)遠(yuǎn)的看，這是必須的。
09補(bǔ)貼：通過論證、財(cái)政能支付。
目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項(xiàng)下的補(bǔ)貼呢？
PPP項(xiàng)目項(xiàng)下的政府補(bǔ)貼已被嚴(yán)格限制。財(cái)金[2015]57號(hào)規(guī)定：示范項(xiàng)目“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%�！痹撘�(guī)定明確了政府支出責(zé)任占年度公共預(yù)算支出比例的上限，保證了政府財(cái)政支付的能力，確保財(cái)政資金支持到位和項(xiàng)目的長(zhǎng)期安全運(yùn)行。
只有通過財(cái)政承受能力論證，證明政府有支付能力時(shí)，才作為PPP項(xiàng)目。《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按財(cái)政部相關(guān)規(guī)定開展……財(cái)政承受能力論證的”不作為備選項(xiàng)目。
10準(zhǔn)備：納入規(guī)劃、手續(xù)完備、有意向、可落地
盡管國(guó)家推行力度大，但PPP項(xiàng)目落地較慢。一個(gè)重要原因是準(zhǔn)備不充分�！对u(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》特別強(qiáng)調(diào)符合城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項(xiàng)工作的，土地、環(huán)評(píng)等審批手續(xù)完備，社會(huì)資本積極響應(yīng)，一年內(nèi)可落地。我認(rèn)為，融資落實(shí)也是PPP準(zhǔn)備工作至關(guān)重要的。
以上10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是第三批示范項(xiàng)目的客觀標(biāo)準(zhǔn)。但這并不是最高的標(biāo)準(zhǔn)，而是符合PPP政策文件的最低標(biāo)準(zhǔn)。PPP模式正在趕往規(guī)范操作的道路上。
