獨(dú)家】新政環(huán)境下的PPP項(xiàng)目包裝——之于政府視角
一、PPP項(xiàng)目大有可為
基于“去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)”的宏觀背景，2017年堪稱PPP項(xiàng)目發(fā)展的規(guī)范之年，財(cái)預(yù)〔2017〕50號、財(cái)預(yù)〔2017〕87號、財(cái)辦金〔2017〕92號、資管新規(guī)征求意見稿、國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號等文件的頻發(fā)，完成了不合規(guī)PPP項(xiàng)目的整改與退庫，遏制了各地大趕快上PPP項(xiàng)目的沖動(dòng)，保證了PPP項(xiàng)目的瘦身健體再出發(fā)。然而，這一記組合拳也給地方政府與社會(huì)資本方予以重?fù)�，PPP凜冬已至，唱衰之聲不絕于耳。繼而，發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號、財(cái)金〔2018〕23號的發(fā)布，進(jìn)一步推高了唱衰PPP之勢。
當(dāng)前合法合規(guī)的政府融資方式僅存地方政府債券、PPP、政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金，受制于地方政府債券規(guī)模的不足，政府購買服務(wù)適用范圍的狹窄，基金的資金渠道少、成本高的現(xiàn)實(shí)狀況，地方基建投資的實(shí)際需要與地方政府財(cái)力的缺口仍然巨大。另一方面，缺少政府信用背書、土地加持的地方政府融資平臺，在面對資產(chǎn)回報(bào)率低、經(jīng)營性現(xiàn)金流不足、主營業(yè)務(wù)競爭力不強(qiáng)、還款高峰到來的現(xiàn)實(shí)窘迫下，難以繼續(xù)承接政府大體量的基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)。
財(cái)政部PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力專報(bào)[1]數(shù)據(jù)顯示，截止2018年1月末，6400個(gè)在庫項(xiàng)目涉及的1920個(gè)地區(qū)（含省、市、縣三級）中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間；2015-2045年間，支出責(zé)任總額前五位的湖南、河南、四川、內(nèi)蒙古和云南年均支出分別占2017年本省一般公共預(yù)算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。由此可見，全國絕大部分地區(qū)仍然存在充足的一般公共預(yù)算空間，PPP市場天花板仍未到頂。從政策面看，積極因素逐漸明朗。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目�！�
黨的十九大報(bào)告指出，“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾�！比嗣衩篮蒙畹钠谂卧谠黾樱胤揭l(fā)展，社會(huì)要進(jìn)步，政府治理水平要提高，傳統(tǒng)政府融資模式受阻，PPP正是破解這一困局的一劑良藥。
二、政府方發(fā)起的PPP項(xiàng)目包裝建議
筆者長期從事某地方政府PPP項(xiàng)目管理工作，親歷諸多PPP項(xiàng)目的上馬、下馬，個(gè)中感觸頗多。在為PPP站臺立旗之后，下面筆者將結(jié)合親身工作經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)方面提出政府方發(fā)起的PPP項(xiàng)目包裝建議：
（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，政令統(tǒng)一
PPP項(xiàng)目全生命周期需歷經(jīng)識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交5大階段19個(gè)步驟，涉及項(xiàng)目投資、工程建設(shè)、財(cái)務(wù)、金融、財(cái)政、稅務(wù)、法律、行業(yè)等諸多專業(yè)知識，是一個(gè)不折不扣的知識密集型工作。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)、邀請上級部門指導(dǎo)、聘請中介機(jī)構(gòu)培訓(xùn)，對提升地方政府治理水平，理順各部門職能職責(zé)大有裨益。
筆者曾經(jīng)歷一個(gè)項(xiàng)目，某學(xué)校項(xiàng)目在進(jìn)入準(zhǔn)備階段后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與該學(xué)校突然開始消極推動(dòng)此項(xiàng)目。一問方知，他們原以為PPP是社會(huì)資本直接貸款給學(xué)校，學(xué)校自由支配該款項(xiàng)，分期還款�？梢�，即使PPP在全國已推行3年有余，仍有大量政府部門缺乏全面而清晰的PPP理念。這必然難以充分釋放PPP創(chuàng)新資源供給方式、補(bǔ)齊民生發(fā)展短板、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面的巨大活力。
另一方面，PPP項(xiàng)目全生命周期涉及財(cái)政、發(fā)改、住建、環(huán)保、水務(wù)、交通、國資等權(quán)重部門，項(xiàng)目的順利推進(jìn)離不開各部門的通力協(xié)作。PPP作為近幾年的“新生事物”，在實(shí)操過程中不可避免的會(huì)遇到諸多模糊且缺少先例之處，如若各部門本位主義嚴(yán)重，必將導(dǎo)致部門間推諉扯皮，項(xiàng)目進(jìn)度裹足不前。此種局面，亟需地方長官上下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立問責(zé)機(jī)制，確保政令統(tǒng)一。
或許正是西安市委書記王永康看透了此點(diǎn)，故而在西安市PPP專題擂臺賽上強(qiáng)調(diào)：“到底是不會(huì)干？還是不愿干？如果不會(huì)干，我們可以培訓(xùn)指導(dǎo)干；如果不愿干，就要考慮換人干！解放思想的路總是太長！”
（二）做好PPP項(xiàng)目中長期規(guī)劃
PPP項(xiàng)目相比于基本建設(shè)程序項(xiàng)目，各環(huán)節(jié)復(fù)雜程度更高、周期更長，故PPP模式不適用于各類具有應(yīng)急、拉練、上投資等“短平快”性質(zhì)的工程，更應(yīng)重點(diǎn)將PPP模式應(yīng)用于中長期內(nèi)可為人民提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)、帶動(dòng)未來區(qū)域增值的項(xiàng)目。避免項(xiàng)目操之過急所導(dǎo)致的論證不科學(xué)、準(zhǔn)備不充分、關(guān)鍵環(huán)節(jié)弱化等潛在風(fēng)險(xiǎn)，謀民之所想，辦民之所盼。
因此，地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的中長期規(guī)劃。
（三）嚴(yán)選項(xiàng)目領(lǐng)域
國辦發(fā)〔2015〕42號、財(cái)金〔2016〕92號、發(fā)改投資〔2014〕2724號明確PPP項(xiàng)目適用于能源、交通運(yùn)輸、市政公用、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域。但由于后期PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)的PPP泛化濫用、明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營等異化現(xiàn)象，中央及各級地方政府出臺了諸多規(guī)范性文件（主動(dòng)公開或不主動(dòng)公開），致使部分地區(qū)明面上適用的項(xiàng)目不宜再采用PPP模式。如屬于保障性安居工程領(lǐng)域的棚戶區(qū)改造、屬于教育領(lǐng)域的義務(wù)教育、屬于醫(yī)療領(lǐng)域的公立醫(yī)院、屬于市政公用的市政道路等。
為避免行政資源的浪費(fèi)與延誤地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，地方政府在項(xiàng)目遴選時(shí)即應(yīng)嚴(yán)格遵照財(cái)辦金〔2017〕92號相關(guān)精神，同時(shí)參照所在省、市、縣的相關(guān)規(guī)定及行業(yè)強(qiáng)制性規(guī)定（如政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP）。綜合全國而言，政府付費(fèi)類項(xiàng)目收緊趨勢明顯，這就要求地方政府將更多的經(jīng)營性資源包裝到PPP項(xiàng)目中，增強(qiáng)項(xiàng)目的合規(guī)性與吸引力。
在財(cái)辦金〔2017〕92號出臺之后，各地對“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”拿捏尺度不一，出現(xiàn)了以湖南省為例的一刀切現(xiàn)象。而我國中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對落后，民眾對完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套及服務(wù)需求日益渴望。上有政策高壓，下有民眾期盼，如何匹配資源、整合項(xiàng)目，取得政策與社會(huì)需求的平衡，充分考量著地方政府執(zhí)政智慧與魄力。
（四）匹配資源
如上節(jié)所述，隨著政府付費(fèi)類項(xiàng)目的收緊，需要地方政府在PPP項(xiàng)目中匹配更多的經(jīng)營性資源，鼓勵(lì)社會(huì)資本在后期運(yùn)營中充分挖掘項(xiàng)目商業(yè)潛力，增強(qiáng)項(xiàng)目融資能力與收益能力，提高項(xiàng)目落地率，減輕財(cái)政支付壓力。
地方政府常見的經(jīng)營性資源有廣告、物業(yè)、停車場、加油加氣站、旅游等，而這些項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)益分屬不同的部門、企業(yè)。新的資本介入必然打破原有秩序，政府監(jiān)管方式、與原權(quán)益單位權(quán)屬的劃分、國有資產(chǎn)權(quán)屬及評估等細(xì)節(jié)都值得深入探討。此外，經(jīng)營性資源的劃轉(zhuǎn)，可能意味著地方平臺公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步單一，讓轉(zhuǎn)型、脫鉤壓力與日俱增的平臺公司雪上加霜。
（五）整合項(xiàng)目
國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號明確要求各央企對PPP 業(yè)務(wù)施行“嚴(yán)格規(guī)�？刂�，防止推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”原則，至此，央企參與PPP項(xiàng)目的態(tài)度急劇由熱轉(zhuǎn)冷。央企作為PPP市場絕對的重磅玩家，央企的這一“退市”導(dǎo)致諸多地方政府項(xiàng)目的潛在社會(huì)資本方?jīng)]了蹤影，甚至是中標(biāo)之后遲遲無法完成項(xiàng)目公司組建、融資交割，落地之日遙遙無期。
為何？國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號對央企凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率的限制，迫使央企將珍貴的投資額度留給十億及以上規(guī)模的項(xiàng)目，由此導(dǎo)致“零散的小項(xiàng)目”無人問津。此種局面下，對各“零散的小項(xiàng)目”按照同行業(yè)、同地區(qū)、關(guān)聯(lián)項(xiàng)目原則進(jìn)行項(xiàng)目整合，擴(kuò)大項(xiàng)目包體量，在滿足央企的投資要求之外，還可大大減少政府部門的重復(fù)工作，節(jié)約行政資源。
那難以達(dá)到央企投資要求的項(xiàng)目呢？有退必有進(jìn)，央企縮減PPP業(yè)務(wù)規(guī)模所退讓出的PPP業(yè)務(wù)，正適合綜合實(shí)力較強(qiáng)、專注某行業(yè)的地方國企、平臺公司、民營企業(yè)。但由于這類企業(yè)承受風(fēng)險(xiǎn)的能力相對降低，不宜由其承擔(dān)跨領(lǐng)域項(xiàng)目，避免項(xiàng)目爛尾。
（六）外部智囊
我國PPP項(xiàng)目發(fā)展至今，離不開中介機(jī)構(gòu)的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。中介機(jī)構(gòu)參與的項(xiàng)目范圍之廣、處理問題之多非一般地方政府可比擬，借助優(yōu)秀中介機(jī)構(gòu)的智力與政策敏感性，可在很大程度上避坑、避雷，快速進(jìn)入項(xiàng)目推進(jìn)的主車道。
需要注意的是，項(xiàng)目包裝過程中應(yīng)時(shí)刻與省級PPP中心的片區(qū)審核負(fù)責(zé)人保持溝通，將其意見作為重要的工作指導(dǎo)方針。
三、結(jié)語
項(xiàng)目包裝，對于具有豐富招商引資、政府投資經(jīng)驗(yàn)的地方政府而言本是小事一樁，可也正因?yàn)榘裀PP項(xiàng)目簡單化為了招商引資、政府投資項(xiàng)目，導(dǎo)致后期推進(jìn)過程中狀況百出。很多政府部門抱怨PPP項(xiàng)目周期長、問題多、落地難，但殊不知其原罪就在于項(xiàng)目包裝。如若一開始推介的項(xiàng)目即領(lǐng)域適宜、項(xiàng)目組合合理、資源匹配程度高、社會(huì)資本吸引力強(qiáng)，可節(jié)省后期大量方案編制、主管部門審核、合同談判、融資交割時(shí)間，大大提高PPP項(xiàng)目落地速度與質(zhì)量。
PPP項(xiàng)目在全國推廣3年有余，PPP項(xiàng)目市場空間仍然巨大，政策支持方向明確。規(guī)范之年后再出發(fā)，汲取新理念、好經(jīng)驗(yàn)，走規(guī)范發(fā)展之路，從項(xiàng)目包裝開始。
原文轉(zhuǎn)自PPP咨詢微信公眾號。
