最近，一份國資委辦公廳下發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》(征求意見稿)(以下簡稱《通知》)在PPP領(lǐng)域流傳，該通知明確提出央企要審慎開展PPP業(yè)務(wù)，明確自身 PPP 業(yè)務(wù)財務(wù)承受能力的上限，對PPP業(yè)務(wù)實行總量控制。

從財政部、發(fā)改委主要解決PPP(Public-Private Partnership)中第一個“P”而下發(fā)的各種條例，到國資委出臺文件規(guī)范第二個“P”的一系列動作，該領(lǐng)域規(guī)范性的文件越來越多。

隨著參與監(jiān)管部門的增多，PPP的投資也一改往日追求速度的態(tài)勢，轉(zhuǎn)而開始注重入庫項目的質(zhì)量。

“PPP項目‘重量到重質(zhì)’的轉(zhuǎn)變，帶來的影響是綜合性的，這是PPP的發(fā)展在重落地率到重規(guī)范性，重短期回報到重長期效應(yīng)發(fā)展路徑的科學(xué)選擇�！敝袊�投資咨詢有限責(zé)任公司新疆辦事處分析師程旭在接受采訪《中國經(jīng)營報》記者時表示。

意圖貫徹“去杠桿 ”

國資委的出手，一開始讓市場稍顯意外。

畢竟過去三年來，PPP領(lǐng)域以財政部和發(fā)改委下發(fā)的文件最多，旨在對PPP中第一個“P”進(jìn)行操作指導(dǎo)，即規(guī)范地方政府的行為準(zhǔn)則。據(jù)不完全統(tǒng)計，三年時間該兩部委下發(fā)的相關(guān)文件達(dá)幾十個。而在公開報道中，國資委雖然是PPP中第二個“P”的主要監(jiān)管方，但見諸報端的規(guī)范性文件卻很少。

“作為社會資本的監(jiān)管方，國資委其實一直有出臺相關(guān)文件，并召開研討會，但都是在系統(tǒng)內(nèi)部，出臺文件后也都直接下發(fā)到央企，對外公布的并不多，所以大家會認(rèn)為國資委參與得少�！币晃慌c央企有接觸的PPP咨詢?nèi)耸刻寡浴?

然而，正是由于公開文件較少，國資委此次近日下發(fā)的通知自然引起了更多關(guān)注。

上述《通知》指出，中央企業(yè)主動適應(yīng)改革要求，積極參與 PPP 項目，有關(guān)業(yè)務(wù)快速增長。但 PPP 項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運行等，加大了企業(yè)財務(wù)風(fēng)險。因而后續(xù)在明確財務(wù)承受能力邊界、嚴(yán)格財務(wù)風(fēng)險源頭管控、優(yōu)化項目資金安排、規(guī)范 PPP 業(yè)務(wù)會計核算等方面做出要求。

其中值得關(guān)注的要求包括：明確集團(tuán)分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭部門，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的決策管理機(jī)制，實行重大決策終身責(zé)任追究制度；從嚴(yán)劃分集團(tuán)與各級子企業(yè) PPP 項目投資決策權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范履行有關(guān)“三重一大”程序，單個項目計劃總投資超過 10 億元或擬開展子企業(yè)資產(chǎn)總額 5%的，均應(yīng)由集團(tuán)批準(zhǔn)；企業(yè)應(yīng)當(dāng)參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設(shè)定 PPP 投資回報率等財務(wù)指標(biāo)，其中投資回報率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本。特別是對財政收入主要依賴轉(zhuǎn)移支付的地方，審慎開展回報方式以政府付費為主的 PPP 項目。

對此，北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在接受記者采訪時表示，這幾年P(guān)PP經(jīng)歷高速發(fā)展后，過程中存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，特別是一些項目投資金額大、回報期長，以及大量資產(chǎn)負(fù)債表外運行等，加大了企業(yè)財務(wù)風(fēng)險。“發(fā)展到一定規(guī)模后，就要開始考慮規(guī)范性，國資委此舉正是這個意圖�！彼�說。

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，截止到9月，今年新成交的項目已經(jīng)達(dá)到3.17萬億元，其中央企八大建筑企業(yè)中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這八家央企中標(biāo)PPP項目共計429個，總投資額高達(dá)15397.74億元。

程旭認(rèn)為，目前從入庫項目中看，央企承擔(dān)的“大玩家”的角色，在PPP制度還不完善而項目快速推進(jìn)的這幾年中，部分企業(yè)確實存在資產(chǎn)負(fù)債表外運行，項目開展過程中累積了風(fēng)險。此次國資委《通知》的出臺，是從央企普遍負(fù)債率高的現(xiàn)實情況而考慮，本著事后補(bǔ)救不如事中控制，事中控制不如事前防范而出發(fā)的，響應(yīng)了從目前金融工作防控風(fēng)險的主基調(diào)。

目前，地方國企對此反應(yīng)迅速。11月8日，湖南省政府辦公廳專門出臺《湖南省省屬國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資損失責(zé)任追究辦法(試行)》，明確將實行省屬國有企業(yè)重大決策終身責(zé)任追究制度，倒逼“終身負(fù)責(zé)”。其中明確列舉在責(zé)任追究范圍方面，針對國有企業(yè)集團(tuán)管控、購銷管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)及上市公司股權(quán)和資產(chǎn)或增資、租賃承包、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風(fēng)險管理等矛盾集中、問題突出的經(jīng)營投資領(lǐng)域密集設(shè)防。

根據(jù)全國PPP信息綜合平臺的數(shù)據(jù)顯示，湖南省已分3批共推出省級PPP示范項目199個，總投資3109億元。截至2016年底，前兩批示范項目簽約率達(dá)76.8%，落地率接近50%，均比全國平均水平高出近20個百分點。其中大部分項目的社會資本方都是央企、國企和金融機(jī)構(gòu)。

在8月23日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理指出，當(dāng)前要抓住央企效益轉(zhuǎn)降回升的有利時機(jī)，把國企降杠桿作為“去杠桿”的重中之重，做好降低央企負(fù)債率工作。

會議首次提出了建立嚴(yán)格的分行業(yè)負(fù)債率警戒線管控制度。并且要求制定進(jìn)一步積極穩(wěn)妥推進(jìn)央企降杠桿減負(fù)債的指導(dǎo)意見，推動央企資產(chǎn)負(fù)債率總體持續(xù)穩(wěn)中有降，促進(jìn)高負(fù)債企業(yè)負(fù)債率逐步回歸合理水平。

量變到質(zhì)變的必然

“未來PPP項目的數(shù)量不會很大，業(yè)務(wù)調(diào)整將成必然�！�11月10日，受訪的多位PPP咨詢?nèi)耸堪l(fā)出這樣的聲音。

在行業(yè)內(nèi)較早開始從事PPP業(yè)務(wù)咨詢的金永祥看來：“預(yù)計政府付費類的項目會大量減少，邊界問題會越來越難。”金永祥告訴記者。

財政部副部長史耀斌也在公開場合表態(tài)，未來PPP發(fā)展將從起飛階段向平飛階段轉(zhuǎn)變。數(shù)量要控制，質(zhì)量要提高，PPP投資要更多的向民企傾斜，實現(xiàn)“國退民進(jìn)”。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項目達(dá)6778個，總投資額約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

近日，首個地方強(qiáng)化PPP監(jiān)管文件也已經(jīng)正式出臺。江蘇省財政廳公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》 嚴(yán)禁市縣政府借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

這樣的市場規(guī)模要充分發(fā)揮民企的能動性。史耀斌強(qiáng)調(diào)要提高支持民營企業(yè)的認(rèn)識，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。保證PPP參與企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約，細(xì)化財政、金融、價格等支持措施，提高民營企業(yè)的競爭能力。

上述《通知》要求，央企擬開展 PPP 業(yè)務(wù)的子企業(yè)明確上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于 90%、近兩年連續(xù)虧損或資金實力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨投資 PPP 業(yè)務(wù)。

程旭認(rèn)為，此次《通知》對央企提出的要求可以概括為“量體裁衣”、“量入為出”，對今后央企參與PPP項目數(shù)量總量以及PPP項目的落地率會產(chǎn)生影響。

“從項目融資考慮，央企比起民營企業(yè)作為社會資本方具有更為優(yōu)越的融資條件，實踐中金融機(jī)構(gòu)更樂于為央企提供融資，《通知》的出臺對央企參與PPP項目設(shè)置更多條件，將加劇目前PPP項目融資的難度。”程旭說。

不過從市場參與主體考慮，《通知》的出臺體現(xiàn)了央企投資PPP的收緊趨勢，同時也為地方性國企與民營企業(yè)提供了更多PPP項目參與空間與機(jī)遇，這不僅有助于PPP的規(guī)范，更有利于民營資本的參與，能激發(fā)民間資本活力，充分發(fā)揮民間資本運營優(yōu)勢。

11月9日，發(fā)改委日前印發(fā)了全面開展民間投資項目報建審批情況清理核查工作的通知，要求對條件成熟、能夠辦理的事項，要按規(guī)定時限加快辦理。對于暫不具備辦理條件的，要及時說明情況，并幫助盡快落實有關(guān)條件。

發(fā)改委副主任張勇日前表示，破除民間投資障礙、激發(fā)市場主體活力以及深化投融資體制改革等問題都是未來工作的重點。

張勇說，未來要進(jìn)一步通過簡政放權(quán)，降低門檻，特別是制定負(fù)面清單，使市場更加透明、民營企業(yè)自主決策權(quán)更大。并且，抓緊建設(shè)政府信息平臺，特別是誠信體系，保護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益。同時，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，引導(dǎo)民間投資進(jìn)入軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，投向產(chǎn)業(yè)鏈長的、增長前景好的這些領(lǐng)域。