一、問(wèn)題的提出

目前我國(guó)同時(shí)在推廣政府購(gòu)買服務(wù)與PPP兩種新型公共產(chǎn)品供給模式。實(shí)踐中，有些政府主管部門將政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目命名為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目或PPP及政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目等名稱，導(dǎo)致項(xiàng)目參與方在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)是該按照《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》重點(diǎn)完善預(yù)算程序和采辦程序，還是重點(diǎn)完成物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，亦或是同時(shí)適用上述規(guī)定等困惑。當(dāng)然，也存在主管機(jī)關(guān)將實(shí)為政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目在命名為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目并簽訂政府購(gòu)買服務(wù)合同，從而繞過(guò)物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。




因此，如何劃分政府購(gòu)買服務(wù)和政府付費(fèi)型PPP的界限成為參與者們準(zhǔn)確運(yùn)用相應(yīng)模式及成功實(shí)施項(xiàng)目的前提之一。
二、政府購(gòu)買服務(wù)的界定
（一）理論層面的政府購(gòu)買服務(wù)
廣義的政府購(gòu)買服務(wù):“根據(jù)預(yù)先訂立的合同賦予的特許權(quán)，由政府財(cái)政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購(gòu)買其(生產(chǎn))的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的制度安排和實(shí)施機(jī)制�！�
狹義的政府購(gòu)買公共服務(wù)：“政府將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的新型政府提供公共服務(wù)的方式�！�
簡(jiǎn)單分析上述定義，不難得出以下兩條結(jié)論：
(1)廣義與狹義的界定都包含以下3個(gè)核心要素：政府提供資金；社會(huì)力量按照政府要求完成受托工作；政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、考評(píng)服務(wù)提供者。
(2)廣義與狹義界定的核心區(qū)別在于服務(wù)內(nèi)容是否包含提供有形的公共設(shè)施。
（二）現(xiàn)行規(guī)定中的政府購(gòu)買服務(wù)
《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》第2條規(guī)定：本辦法所稱政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。
第一，該辦法并沒(méi)有指出可以在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)。
第二，該辦法規(guī)定政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)以本級(jí)政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)，而已有各政府指導(dǎo)目錄中均沒(méi)有將基礎(chǔ)設(shè)施投融資與建設(shè)等納入購(gòu)買內(nèi)容。
因此，可以認(rèn)為《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》采納的是狹義的概念。
三、政府付費(fèi)型PPP的界定
（一）理論層面的政府付費(fèi)型PPP
廣義的界定認(rèn)為PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。
狹義的界定認(rèn)為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。
簡(jiǎn)單分析上述定義，不難得出以下兩條結(jié)論：
(1)廣義的PPP適用范圍既包括提供公共設(shè)施，也包括提供公共服務(wù)。因此，其與廣義的政府購(gòu)買公共服務(wù)存在交叉甚至趨同關(guān)系。
(2)狹義的定義指出PPP應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。該定義下政府購(gòu)買服務(wù)與政府付費(fèi)型PPP就無(wú)法形成交叉關(guān)系
（二）現(xiàn)行規(guī)定中的PPP
（1）發(fā)改委的界定
發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為：PPP是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。
該定義不僅并未點(diǎn)明是否僅限于在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP模式，而且同時(shí)提出可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)施PPP，因此可以將其歸類為廣義的PPP。
（2）財(cái)政部的界定
財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》認(rèn)為：PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
可知，財(cái)政部的定義強(qiáng)調(diào)PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，更偏向于狹義的PPP。

四、政府購(gòu)買服務(wù)與政府付費(fèi)PPP的劃分
本文認(rèn)為，應(yīng)以是否包括公共設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)劃分二者，即政府購(gòu)買服務(wù)指政府向社會(huì)力量購(gòu)買除貨物、工程、日常消耗需要的服務(wù)之外的能由社會(huì)力量提供的公共服務(wù)；PPP指政府與社會(huì)資本在公共設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。理由如下：
（1）理論上狹義的政府購(gòu)買服務(wù)及財(cái)政部《暫行規(guī)定》中定義的政府購(gòu)買服務(wù)均指購(gòu)買無(wú)形服務(wù)，不包括投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。
（2）PPP和政府購(gòu)買服務(wù)采取狹義的界定，較容易劃分清楚二者的界面。
（3）以是否包括工程進(jìn)行認(rèn)定，實(shí)踐中容易操作，也符合實(shí)踐共識(shí)。
（4）滿足《政府采購(gòu)法》的要求�！墩�府采購(gòu)法》明確將工程列為獨(dú)立的采購(gòu)內(nèi)容，不宜將其作為政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容。針對(duì)PPP采購(gòu)，財(cái)政部已形成了相對(duì)完整的采購(gòu)法制體系，作為《政府采購(gòu)法》的特別法，PPP采購(gòu)可以同時(shí)采購(gòu)公共工程及公共服務(wù)。
（5）符合主管部政策思路。符合財(cái)政部監(jiān)管思路自不待言。通過(guò)發(fā)改委參與頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件，可見(jiàn)發(fā)改委的政策也在逐漸明朗，其規(guī)范的重點(diǎn)在于PPP的形式，即特許經(jīng)營(yíng)的PPP而非PPP的適用范圍。

五、小結(jié)
包含公共工程的項(xiàng)目宜認(rèn)定為政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目，應(yīng)完成物有所值及財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)等PPP程序。當(dāng)然，無(wú)論是理論上還是我國(guó)規(guī)定層面，將政府付費(fèi)型 PPP項(xiàng)目稱作政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目也都是正確的。需要說(shuō)明的是，本文認(rèn)為即使采用該標(biāo)準(zhǔn)，也難免存在邊界模糊的地方，例如將已建成項(xiàng)目改建為PPP項(xiàng)目，或投資較大但不形成固定資產(chǎn)的項(xiàng)目，都需要進(jìn)一步研究。