導(dǎo)讀：最近PPP法征求意見稿是在網(wǎng)上瘋傳啊,大概看了一下,和這兩年出臺(tái)的各項(xiàng)政策相比,有諸多亮點(diǎn),但是,作為一部法律出臺(tái),如果基礎(chǔ)問題沒有考慮好,會(huì)遺留問題的,所以,建議還是慎重再慎重,下面是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的十大法律問題點(diǎn)評(píng),這些直接決定了PPP法的內(nèi)容,推薦給大家。PPP模式已更多的應(yīng)用在環(huán)保行業(yè),如垃圾處理、污水處理、大氣治理等,資略律師事務(wù)所合伙人律師徐向東律師從環(huán)保項(xiàng)目PPP的多年經(jīng)驗(yàn)出發(fā),以環(huán)保項(xiàng)目的PPP實(shí)踐為基礎(chǔ),總結(jié)匯總PPP項(xiàng)目實(shí)踐與現(xiàn)有法律的沖突,或者說存在歧義的地方,或者說有矛盾之處,以及需要改進(jìn)的地方(以下統(tǒng)稱“沖突”)。

1、十大沖突之一 如何授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)?

2012年2月1日《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的施行,回答了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是否必須通過招標(biāo)方式獲得的問題。根據(jù)該條例第9條2款的規(guī)定: 第9條 除招標(biāo)投標(biāo)法第66條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外,有下列情形之一的,可以不進(jìn)行招標(biāo): (三)已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;…。既然有通過招標(biāo)方式選定的,就有不通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。因此,招標(biāo)并不是獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的唯一方式。 然而,對(duì)于通過招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目,如何操作,尤其是投資人的資格和條件,招標(biāo)文件的內(nèi)容編制,評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法,顯然與我國(guó)的招投標(biāo)法法律體系主要規(guī)定的工程以及與工程相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是不同的,如何合理、合法的通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者,國(guó)家沒有明確的操作和實(shí)施細(xì)則。對(duì)于不通過招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目,如何操作?2003年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)等是否可以參考適用,實(shí)踐中招商、招資等方式的法律依據(jù)何在?截止到目前,仍沒有一個(gè)國(guó)家法律層面的規(guī)范、解釋和說明。

2、十大沖突之二 投資人對(duì)設(shè)立的項(xiàng)目公司的責(zé)任承擔(dān)

縱觀我們既有的PPP項(xiàng)目實(shí)踐,投資人(中標(biāo)人)在確定或中標(biāo)后,基本都會(huì)設(shè)立一個(gè)有限責(zé)任公司,即項(xiàng)目公司(SPC或SPV),以項(xiàng)目公司的名義開展 PPP項(xiàng)目。依照2006年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)公司法》第3條的規(guī)定:…公司是企業(yè)法人,有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn),享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任;…。據(jù)此,投資人(中標(biāo)人)對(duì)于其設(shè)立的項(xiàng)目公司應(yīng)該承擔(dān)有限責(zé)任,然而實(shí)踐中,要求投資人(中標(biāo)人)對(duì)于其設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)無限連帶責(zé)任的法律依據(jù)何在?另外,實(shí)踐中投資人(中標(biāo)人)對(duì)項(xiàng)目公司的出資,一般是依照國(guó)務(wù)院2009年5月25日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、2004年4月26日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、1996年8月23日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》等,投資人(中標(biāo)人)出資占PPP項(xiàng)目總投資 20%-40%的資本金。上述規(guī)定是否需要進(jìn)一步改進(jìn),以推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展?

3、十大沖突之三 PPP項(xiàng)目程序與現(xiàn)有基建程序的沖突

PPP 項(xiàng)目的投資方式、財(cái)務(wù)模型、法律框架、甚至技術(shù)方案的確定,完全不同于其他項(xiàng)目。在投資人中標(biāo)后,如何開展前期工作、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)存在著程序上的障礙,使投資人無所適從。如果PPP項(xiàng)目采用招標(biāo)方式,那么按照PPP項(xiàng)目的一般原則,項(xiàng)目的基本條件、規(guī)劃條件、配套設(shè)施應(yīng)由招標(biāo)人通常是政府城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)提供,并在招標(biāo)文件中明確;投資人也應(yīng)根據(jù)這些條件編制標(biāo)書,招標(biāo)方在對(duì)投資人提交的標(biāo)書經(jīng)過技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等各方面審查后,選出符合要求并有競(jìng)爭(zhēng)力的投資人中標(biāo)。但在中標(biāo)后,按現(xiàn)行基本建設(shè)程序,投資人還需到計(jì)劃、規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門審批,而這些部門審批程序非常繁雜,有時(shí)并不認(rèn)可城市建設(shè)部門的意見,的確存在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行二次審查的情況,拖延了時(shí)間。更為重要的是,政府各部門不協(xié)調(diào)、不買帳的問題,審查后提出的意見與投資人與政府簽定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議有沖突,使投資人的利益難以保證。

4、十大沖突之四 PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)能否獲得,如何獲得?

項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán),如何獲得?根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律,經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式獲取,必須嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定的程序和方法。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得,并不能保證項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)。授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo),能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌程序統(tǒng)一?另外2001年10月22日國(guó)土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》是否可以適用PPP項(xiàng)目?國(guó)務(wù)院 1990年5月19日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 》如何適用于PPP項(xiàng)目?這些都是實(shí)踐中碰到的問題。而當(dāng)前的實(shí)踐,很多項(xiàng)目公司基本沒有獲得項(xiàng)目所占有土地的使用權(quán),嚴(yán)重降低項(xiàng)目公司的融資能力,挫傷投資人的積極性,國(guó)家層面的法律是否可以對(duì)PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)實(shí)行特殊政策,以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展?

5、十大沖突之五 項(xiàng)目公司是否擁有項(xiàng)目的資產(chǎn)?

項(xiàng)目公司在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間是否擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)?按照財(cái)政部2008年8月7日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知》要求:BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn),…項(xiàng)目公司的收入應(yīng)確認(rèn)金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)…。這不僅限制了投資人在長(zhǎng)達(dá)20-30年對(duì)項(xiàng)目的擁有的所有權(quán),而且嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的融資能力,挫傷了投資人參與PPP項(xiàng)目的積極性與熱情。 而如果項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的資產(chǎn),在稅收方面又存在著雙重征稅的問題。國(guó)家稅務(wù)總局并沒有出臺(tái)針對(duì)BT模式的統(tǒng)一規(guī)范,使得BT項(xiàng)目在稅收征管中缺乏明確的規(guī)定。主要表現(xiàn)在稅收問題是對(duì)投融資方的營(yíng)業(yè)稅雙重征稅問題。

6、十大沖突之六 融資方式單一

以環(huán)保項(xiàng)目為例,據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2013年環(huán)保行業(yè)共披露融資案例29期,融資金額僅為3.42億美元,創(chuàng)下近5年的新低。目前支撐中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資體系存在金融工具單一,融資成本過高等問題�，F(xiàn)在,融資方式主要是商業(yè)貸款,過度依賴以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資,利率過高,周期過短,難以適應(yīng)環(huán)保行業(yè)的收益低,周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。國(guó)際PPP項(xiàng)目經(jīng)常采用項(xiàng)目融資,但中國(guó)目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系,難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目本身收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款,雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》,但實(shí)踐中,以項(xiàng)目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見。 PPP項(xiàng)目具有投資額大、回報(bào)穩(wěn)定、現(xiàn)金流好、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)等特點(diǎn),最適合于建立產(chǎn)業(yè)投資基金,但目前無產(chǎn)業(yè)基金法,由于目前政策的限制,難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn),在一定程度上限制了投資人的融資渠道,進(jìn)而會(huì)限制PPP的大力發(fā)展。

7、十大沖突之七 PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)管理模式

對(duì)于PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目公司或者投資人一般傾向于采用國(guó)際上通用的EPC(設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工)總承包,或者PMC(Project Management Contract)來進(jìn)行工程建設(shè)管理。尤其是EPC(設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工)總承包模式,建設(shè)的總價(jià)和最終完工日期都有明確約定,工程建設(shè)承包商承擔(dān)了全部的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的轉(zhuǎn)移和劃分,更是得到了項(xiàng)目公司或者投資人的青睞。然而在中國(guó)有關(guān)EPC、PMC的法律法規(guī)很不健全。盡管有《中華人民共和國(guó)建筑法》、建設(shè)部規(guī)范性文件、合同示范文本等的規(guī)定,但畢竟僅是一些初步的、簡(jiǎn)單的規(guī)定,并沒有系統(tǒng)、全面的法律體系。這些制約和限制了 EPC、PMC等工程建設(shè)管理模式的發(fā)展。實(shí)踐中,采用EPC(設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工)總承包,或者PMC(Project Management Contract)還存在能否被政府部門認(rèn)可,審計(jì)部門確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。

8、十大沖突之八 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善

PPP 項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng),參與方多,各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過程。PPP模式能否成功在很大程度上取決于能否辨識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)并合理分配給參與方共同分擔(dān),而目前國(guó)內(nèi)環(huán)保PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制嚴(yán)重不完善。主要表現(xiàn)在:經(jīng)常是投資人要承擔(dān)最低保證供應(yīng)量、政府遲延支付、法律變更的風(fēng)險(xiǎn),而政府卻反而承擔(dān)了項(xiàng)目不能完工建設(shè)、停運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)。如某垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議談判過程中,政府拒絕保證每日生活垃圾的最低保證供應(yīng)量,致使談判限于僵局。 PPP模式中,應(yīng)考慮政府和投資人風(fēng)險(xiǎn)的最佳應(yīng)對(duì),最佳分擔(dān),將PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)降為最低。對(duì)政府而言,應(yīng)用PPP模式并不是把所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給投資人,要考慮效率,因?yàn)橥顿Y人對(duì)其沒有管控能力的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)要高價(jià);對(duì)投資人而言,也不能把承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)作為獲得更多回報(bào)的機(jī)會(huì),要考慮自身承受力。堅(jiān)持“誰最能控制風(fēng)險(xiǎn),誰最能得到收益,誰的管控成本最低,誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)也可以共同分擔(dān)。”等原則。明確政府和投資人各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),既充分保障投資人的合法權(quán)益,增強(qiáng)投資者的長(zhǎng)期信心,也要提高效率,保障政府和社會(huì)公眾的利益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的合理匹配。

9、十大沖突之九 竣工驗(yàn)收與固定資產(chǎn)化

PPP 項(xiàng)目如何進(jìn)行竣工驗(yàn)收?現(xiàn)在最常用的參考依據(jù)是住建部2013年12月2日發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收規(guī)定》,2009年10月19日發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》等,然而上述規(guī)定并沒有涵蓋所有PPP項(xiàng)目的范圍,同時(shí),規(guī)定過于簡(jiǎn)單,沒有考慮到PPP項(xiàng)目的特殊性。 同時(shí),按照財(cái)政部2008年8月7日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知》要求:BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn),…。實(shí)踐中比較亂,有的項(xiàng)目是可以固定資產(chǎn)化,而有的項(xiàng)目卻不能,存在著歧義。

10、十大沖突之十 PPP項(xiàng)目如何監(jiān)管?誰來監(jiān)管?

PPP 模式中,投資人追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益,政府追求的是環(huán)境效益。二者之間有所差異,在政府監(jiān)管不到位的情況下,投資人出于節(jié)省成本考慮很可能會(huì)影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。當(dāng)前PPP項(xiàng)目監(jiān)管的主要依據(jù)是原建設(shè)部2005年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,雖提出從市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許經(jīng)營(yíng)制度、運(yùn)行安全,產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量,價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面進(jìn)行監(jiān)管,但是由于先天不足,沒有實(shí)施細(xì)則,實(shí)踐中看可操作性不強(qiáng),基本上形同虛設(shè)。如《辦法》提出,對(duì)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資人應(yīng)至少兩年進(jìn)行一次經(jīng)營(yíng)情況的中期評(píng)估,而實(shí)踐中基本評(píng)估,或者5、6年之后有一個(gè)簡(jiǎn)單的評(píng)估。而地方性法規(guī)對(duì)監(jiān)管也只是作出個(gè)概括性或籠統(tǒng)性的規(guī)定,并未涉及到在監(jiān)管過程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)的法律后果,這讓在現(xiàn)實(shí)中如何真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管成為空中樓閣。